Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 19 listopada 2001 r., IV SA 1882/99

Sprawa

sprawy ze skargi Beaty i Bogdana M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 sierpnia 1999 r., (...).

Teza

Oddalenie skargi przez sąd administracyjny nie zawsze musi powodować niemożność stwierdzenia nieważności decyzji. Prowadzenie takiego postępowania będzie w szczególności dopuszczalne, gdy skarga zostanie oddalona wobec braku legitymacji materialnoprawnej skarżącego, a wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności zgłosi inny podmiot posiadający przymiot strony w postępowaniu czy wszczęcie postępowania nastąpi z urzędu.

Nie można również wykluczyć ujawnienia takich podstaw nieważności, których istnienie nie było znane w postępowaniu sądowoadministracyjnym np. wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy innym orzeczeniem, jako podstawa dla stwierdzenia nieważności przewidziana w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 1999 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku Beaty i Bogdana M. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 1999 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 22 sierpnia 1996 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody G. z dnia 25 listopada 1996 r. o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie na działce nr ew. 953 położonej w K. B. II - utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji podtrzymał swoje stanowisko, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwe z uwagi na wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w G. w dniu 26 marca 1998 r. II SA/Gd 2/97, mocą którego została oddalona skarga na decyzję której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, powołując się treść art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, organ podniósł, że nie może ponownie badać zgodności z prawem decyzji, bowiem jest związany stanowiskiem Sądu.

Skargę na tę decyzję wnieśli Beata i Bogdan M. zarzucając obrazę art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż ocena prawna zawarta w wyroku NSA wydanego w następstwie skargi na decyzję Wojewody G. wiąże organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W ocenie skarżących wyrok ten wiązał wyłącznie Wojewodę G. a nie organ do którego został skierowany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, który miał obowiązek wyjaśnić powołane w tym wniosku okoliczności. Nadto skarga zarzuca naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Konkluzja skargi zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 22 sierpnia 1996 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody G. z dnia 25 listopada 1996 r., lub uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Utrwalone jest w doktrynie jaki i w orzecznictwie stanowisko, że przewidziana w art. 157 par. 3 Kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce wówczas, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych czy z przyczyn przedmiotowych. Natomiast ujawniony brak przewidzianych w art. 156 par. 1 Kpa podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przesłankę dla odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Brak przesłanek podmiotowych czy przedmiotowych jako okoliczność tamująca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa materialnego bądź z przepisów proceduralnych.

Przywołany przez organ administracji art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stosuje zasadę związania oceną, prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia jak i związanie tą oceną sądu jednak przepis ten nie zawiera zakazu prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem zaskarżenia i w wyniku przeprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego sąd skargę na tę decyzję oddali, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Nie można z treści tego przepisu wyprowadzać zakazu wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w tych przypadkach, kiedy kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja była przedmiotem oceny przez sąd administracyjny i skarga została oddalona.

Zgodnie z art. 21 i art. 51 cytowanej ustawy sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z prawem nie będąc związany granicami skargi i może wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego wówczas, gdy ujawni naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Dokonanie merytorycznej oceny przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu i oddalenie skargi jest następstwem uznania przez sąd administracyjny, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem bądź, że ujawnione wady polegające na naruszenia przepisów materialnych czy proceduralnych nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia /art. 22 ust. 2 ustawy o NSA/. Jednak z tych przepisów nie można wyprowadzać generalnej zasady o zakazie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji, która była kontrolowana przez sąd administracyjny, a wynikiem postępowania sądowego było oddalenie skargi. Niewątpliwie takie rozstrzygnięcia winno dawać podstawę do uznania, iż kwestionowany akt jest zgodny z prawem co z kolei determinowałoby treść orzeczenia tj. odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia, którego dotyczy postępowanie, natomiast nie może stanowić podstawy dla odmowy wszczęcia takiego postępowania.

Zwrócić należy uwagę, że samo oddalenie skargi przez sąd administracyjny nie zawsze musi powodować niemożność stwierdzenia nieważności decyzji. Prowadzenie takiego postępowania będzie w szczególności dopuszczalne, gdy skarga zostanie oddalona wobec braku legitymacji materialnoprawnej skarżącego, a wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności zgłosi inny podmiot posiadający przymiot strony w postępowaniu czy wszczęcie postępowania nastąpi z urzędu.

Nie można również wykluczyć ujawnienia takich podstaw nieważności, których istnienie nie było znane w postępowaniu sądowoadministracyjnym np. wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy innym orzeczeniem, jako podstawa dla stwierdzenia nieważności przewidziana w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa.

Zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 157 par. 3 Kpa przy jego interpretacji niezgodnej z wyżej wymienioną i dlatego w uwzględnieniu skargi na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 29 ustawy o NSA orzeczono o ich uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.