Uzasadnienie
IV SA 1901/03
Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w wyniku rozpoznania wniosku Z. K. złożonego w trybie art. 127§ 3 kpa utrzymał w mocy swą decyzję - z dnia [...] grudnia 2000 r. stwierdzającą (na wniosek K. L.) nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. uchylającej po wznowieniu postępowania na żądanie K. T., W. D., T. T., A. D., I. S., A. B. i D. B. - na podstawie art. 151§1 pkt 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1993r stwierdzającą nieważność:
- decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] grudnia 1980 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], stanowiącej współwłasność I. M., Z. P. (obecnie K.) oraz przyznania odszkodowania;
- decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1981 r. uchylającej wyżej opisaną decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] grudnia 1980 r. w części dotyczącej odszkodowania i orzekającej o podwyższeniu odszkodowania;
- decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] grudnia 1980 r. i decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1981 r. oraz stwierdzającej, że wskazane decyzje (pkt 1-3) w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr 4, 5, 5a w budynku przy ulicy [...], a także przypadających właścicielom tych lokali części wspólnych budynku i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa, w pozostałej zaś części stwierdzającej nieważność tych decyzji.
Uzasadniając zaskarżone w niniejszym postępowaniu sądowym decyzje Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podniósł, iż w wyniku "wszechstronnego" zbadania procedury wznowienia postępowania należy dojść do wniosku, że "w ramach postępowania nadzorczego rażąco naruszono art. 156 § 2 kpa nie biorąc pod uwagę okoliczności, iż badane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne w szczególności poprzez nabycie przez Pana K. L. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia 20 września 1991 r." Uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. spowoduje, że konieczne się stanie ponowne przeprowadzenie postępowania wznowieniowego na podstawie postanowienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1997 r.
Wbrew zarzutowi zawartemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zaś podstaw do uznania, że powołana wyżej decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta wydana została bowiem w postępowaniu nadzorczym i nie rozstrzygała w żaden sposób o prawach do nieruchomości.
Skargi na opisaną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. wnieśli Z. K. i K. L. Zostały one połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Skarga K. L. podkreśla, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane na skutek obszernie uzasadnionego wniosku skarżącego o "wznowienie postępowania".
W ocenie skarżącego, zaskarżonej decyzji należy postawić zarzut naruszenia art. "139 kpc" (chodziło zapewne o art. 139 kpa) w związku z art. 7 i 8 kpa i to uzasadnia zgłoszenie żądania uchylenia zarówno decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2000 r.
Według skarżącego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie ustosunkował się do jego wniosku z dnia 15 marca 2000 r. zmierzającego także do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1993 r. w zakresie dotyczącym zabudowy działki nr [...].
Poza wnioskiem o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003r z dnia [...] grudnia 2000 r. skarżący domagał się też stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r., a także stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1993 r.
W tym zakresie skarga podnosi naruszenie art. 156 § 2 kpa. W chwili bowiem wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r., a więc także - tym bardziej w czasie wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. zachodziły przesłanki wynikające z wymienionego wyżej przepisu, skoro K. L. już w dniu 31 października 1991 r. został wpisany jako użytkownik wieczysty działki nr [...] do księgi wieczystej.
Z. K. wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. i z dnia [...] grudnia 2000 r. jako sprzecznych z prawem.
W ocenie bowiem skarżących, nabycie przez K. L. we wskazanym wyżej zakresie prawa użytkowania wieczystego nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych i nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r.
Rozwinięcie stanowiska zawartego w skardze skarżąca przedstawiła w pismach procesowych z dnia 3 grudnia 2003 r. i z dnia 14 stycznia 2005 r. podnosząc zwłaszcza, iż zasada wiarygodności ksiąg wieczystych nie wchodzi w grę w przypadku użytkowania wieczystego. Prawo to może być ustanowione tylko na gruncie stanowiącym własność państwową, a w niniejszej sprawie tak nie było. Ponadto pojęcia "rażącego naruszenia prawa" nie można odnosić do przypadku możliwości różnej interpretacji określonego przepisu.
Odpowiadając na skargi Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W związku z reformą sądownictwa administracyjnego przedmiotowe skargi podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z powołanymi wyżej przepisami przejściowymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Złożone w niniejszej sprawie skargi prowadzą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane przez skarżących. Na wstępie podzielić należy pogląd, iż zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) jest fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej (por. wyrok SN z dnia 11 stycznia 1991 r. sygn. Akt III ARN 41/90 OSAP nr 11, str.60). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego. Zważywszy na wyjątkowy charakter tych regulacji należy je interpretować ściśle i biorąc pod uwagę ich niekonkurencyjność - wobec odmiennych całkowicie przesłanek zastosowania. W szczególności zatem przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być jednocześnie przyczynami stwierdzenia nieważności tej samej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r. I SA 636/887 ONSA 1988 nr 1 poz. 45, wyrok SN z dnia 17 grudnia 1993 r. sygn. akt III 7 RN 70/93 nie publikowany.)
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzające je postępowanie toczące się przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast świadczy o braku przywiązywania należnej wagi do reguł przedstawionych w powyższych wywodach.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem K. L. z dnia 15 marca 2000 r., który podniósł niewątpliwie wyjście na jaw, istniejących już w dacie wydawania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. (a nawet wcześniej) nowych okoliczności i dowodów istotnych dla rozpoznania sprawy nadzorczej, jako mających wpływ potrzebę zbadania zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, związanych w szczególności z oddaniem w użytkowanie wieczyste także działki nr [...] (stanowiącej fragment dawnej działki nr [...]) i własnością wybudowanego na niej budynku mieszkalnego. Skarżący zwracał także uwagę, że jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel budynku na nim powstałego został bez swej winy pominięty w dotychczasowym postępowaniu.
Przedstawione żądanie dotyczyło wznowienia postępowania z alternatywnym jedynie domaganiem się stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. (oraz decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1993 r.).
Wszczynając postępowanie na podstawie wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2000 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast "z urzędu" dokonał wyboru pomiędzy alternatywnie zgłoszonymi żądaniami skarżącego zamiast zobowiązać go do koniecznego wyjaśnienia charakteru jego pisma - biorąc pod uwagę, że z tej samej przyczyny nie można jednocześnie domagać się wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności, a ostateczne sprecyzowanie charakteru pisma (określenie przedmiotu postępowania) należeć może - zwłaszcza w sytuacji profesjonalnego zastępstwa procesowego tylko do strony (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/ 90 ONSA 1990 nr 2-3 poz. 47).
Dopiero sprecyzowanie charakteru pisma i określenie przedmiotu postępowania prze stronę zezwala organowi na przystąpienie do rozpoznawania zgłoszonego żądania (i jego krytycznej oceny).
Zważyć przy tym należy, iż w niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, postąpił zresztą zupełnie niekonsekwentnie, skoro wcześniej przy podobnych rodzajowo okolicznościach wszczął postępowanie wznowieniowe zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r.
W ocenie Sądu w omawianym stanie faktycznym o legalności zastosowania w niniejszej sprawie trybu nadzorczego nie może świadczyć samo powołanie się w decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. na brak pełnego zbadania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.
Pomijając już kwestie wadliwości związanych z uruchomieniem w niniejszej sprawie trybu nadzorczego zważyć wypada, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. dyskwalifikuje eliminacja z obrotu prawnego w całości decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. (a więc także w części przyjmującej już powstanie nieodwracalnych skutków prawnych w części dotyczącej sprzedanych lokali nr 4, 5, 5a w budynku przy ulicy [...] i udziałów w nieruchomości wspólnej, a także gruntu oddanego już w użytkowanie wieczyste tych lokali). Stanowiło to z całą pewnością działanie z przekroczeniem granic określonych we wniosku K. L. z dnia 15 marca 2000 r., który zmierzał tylko do rozszerzenia zakresu nieodwracalnych skutków prawnych z racji nabytych przez niego uprawnień.
W każdym razie ani w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji nie znalazło się wyjaśnienie z jakich to przyczyn rozstrzygnięto o wyeliminowaniu w całości ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r.
Na marginesie dodać trzeba, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. rozważania na temat nieodwracalnych skutków prawnych przedstawiają bez szczególnej analizy zapadłych w toku całego postępowania administracyjnego decyzji i dokonania wyczerpujących ustaleń co do przekształceń stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a także bez ustosunkowania się do wszystkich wniosków i zarzutów zgłaszanych przez strony.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 §1 pkt. 1 lit c, art. 152 i 200 powołanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.