Uzasadnienie
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu odwołania Alicji i Włodzimierza S. powołując się na art. 138 par. 2 Kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dnia 7 grudnia 1999 r. w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego wstrzymania realizowanych przez Mirosława K. prac budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-handlowego przy ul. K. w Ł. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że mieszkańcy bloku znajdującego się przy ul. 11 L. w Ł. w czerwcu 1999 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z wnioskiem o wstrzymanie wykonywania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-handlowego, rozpoczętych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 czerwca 1998 r. wydanej przez Kierownika Referatu Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Miejskim w Ł. Po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia 16 czerwca 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wstrzymania robót budowlanych. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 12 października 1999 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, poprzedzonym dokonaniem oględzin w dniach 4 sierpnia 1999 r. i 22 listopada 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że prace wykonywane są zgodnie z pozwoleniem na budowę i wpisywane są do dziennika budowy. Ustalono też, że nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi ani zagrożenia środowiska. Wobec tych ustaleń umorzone zostało postępowanie w sprawie wstrzymania realizowanych prac budowlanych jako bezprzedmiotowe.
Od decyzji tej odwołali się Alicja i Włodzimierz S., których nieruchomość i obiekt bezpośrednio graniczy z realizowaną inwestycją. Podnieśli, że nie wyjaśniono w sposób prawidłowy kwestii zastosowania izolacji przeciwwilgociowej, przewidzianej w projekcie budowlanym i wystąpienia 5 cm szczeliny między obiektem odwołujących się a dobudowaną przez inwestora ścianą przesuniętą w części zachodniej o 84 cm poza budynek odwołujących się, co jest niezgodne z pozwoleniem na budowę.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uchylającej kolejny raz decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia podano, że podnoszonych w odwołaniu kwestii organ I instancji z naruszeniem art. 7 i art. 8 Kpa nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, wobec czego należało uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję złożyli Tadeusz W., Jadwiga Sz. oraz Henryka S. w imieniu mieszkańców budynku nr 14 przy ul. 11 L. w Ł. Wnieśli o zbadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny "słuszności" budowy budynku mieszkalno-handlowego realizowanego przez Mirosława K. w bliskim sąsiedztwie ich bloku. Zarzucili, że wprawdzie decyzja Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego uchyla decyzję I instancji, ale Inwestor kontynuuje prace budowlane. Połowa mieszkańców bloku ma wykupione mieszkania na własność, ale straciły one swoją wartość bo zaskarżona inwestycja zasłania słońce. Inwestor ponadto zagrodził plac budowy od strony południowej, co powoduje brak od tej strony dojścia do budynku nr 14 /usytuowanego na działce wyznaczonej po jego obrysie/.
Odpowiadając na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sądowa kontrola orzeczeń wydanych przez organy administracji państwowej, polega wyłącznie na ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Natomiast w myśl art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o przedmiocie sporu a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia celem dokładnego wyjaśnienia zarzutów podnoszonych w postępowaniu.
Przy czym zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi dotyczą innej kwestii niż rozstrzyga zaskarżona decyzja. Zaskarżona decyzja dotyczy postępowania o wstrzymanie realizowanych prac budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Natomiast przedstawiciele mieszkańców budynku położonego przy ul. 11 L. 14, sąsiadującego z terenem objętym inwestycją skarżą jak podają "słuszność budowy budynku mieszkalno-handlowego realizowanego w bliskim sąsiedztwie bloku, w którym zamieszkują". Skarga dotyczy zatem kwestii udzielenia pozwolenia na budowę na przedmiotowym terenie. Pozwolenie to nie jest jednak przedmiotem rozpatrywanej sprawy, która dotyczy wstrzymania realizowanych prac budowlanych na działkach oznaczonych nr 454/3, 454/4, 454/5-7 i 454/22 w Ł. przy ul. K. Co do zarzutu dotyczącego kontynuowania prac objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, wskazać należy, iż z akt sprawy przedstawionych Sądowi nie wynika, aby roboty budowlane były wstrzymane orzeczeniem właściwego organu. W tej sprawie właśnie toczy się postępowanie, ale ostateczne rozstrzygnięcie wstrzymujące prace budowlane dotychczas nie zapadło.
Natomiast kontrolując z urzędu zaskarżoną decyzję wskazać należy, że zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny /art. 138 par. 1 Kpa/, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzające. W sprzeczności z art. 138 par. 2 Kpa pozostałaby decyzja kasacyjna, zarówno w przypadku, gdyby była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdyby postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym - wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. II SA 400/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz.
88. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wykazał zasadność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w celu uzupełnienia postępowania we wskazanym kierunku. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy udzielił wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności wyjaśnienia zasadności zarzutów Alicji i Włodzimierza S. oraz konieczności ustosunkowania się do tych zarzutów w wyniku rozpatrzenia sprawy o wstrzymanie wykonania robót budowlanych.
Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ przewidziano podstawy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sytuacji, w której są one wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Właściwy organ może też wstrzymać wykonywanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nawet wtedy, gdy prowadzone są one na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, w sytuacji wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Tej kwestii organ I instancji w sposób wnikliwy nie wyjaśnił, i dlatego zasadne jest rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sąd jak wyżej wskazano nie będąc związany granicami skargi a jedynie granicami. Jakie wyznacza przedmiot zaskarżonej decyzji, rozpatrując sprawę legalności decyzji dotyczącej wstrzymania robót budowlanych, nie mógł oceniać legalności ostatecznej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Przy czym dodatkowo wskazać należy, że w dotychczasowym postępowaniu nie zostało wykazane, że mieszkańcy budynku nr 14 przy ul. 11 L. mają przymiot strony, w rozumieniu art. 28 Kpa legitymowanej do udziału w postępowaniu o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Skarżący również nie wykazali, że mają w tej sprawie legitymację do występowania.
Zakończenie zatem przez organ I instancji postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, bez uprzedniego wnikliwego wyjaśnienia tych kwestii oraz ustosunkowania się argumentów podnoszonych przez strony postępowania - Alicję i Włodzimierza S. naruszyło dyspozycję art. 105 par. 1 Kpa, co obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia.
W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona decyzja znajduje pełne oparcie w art. 138 par. 2 Kpa, co z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ obligowało do oddalenia skargi.