Uzasadnienie
Wojewoda (...) decyzją z dnia 18 czerwca 1993 r., powołując się na art. 157 par. 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Marii L., dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności:
1/ decyzji z dnia 19 sierpnia 1972 r., wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., dotyczącej zabezpieczenia ścian szczytowych oraz wzmocnienia i założenia nowych fundamentów w budynku mieszkalnym przy ul. M.G. Nr 9 w G., 2/ decyzji z dnia 27 października 1972 r., wydanej przez ten sam organ, dotyczącej rozbiórki budynku mieszkalno-usługowego przy ul. M.G. w G., 3/ decyzji z dnia 9 sierpnia 1973 r., wydanej przez Prezydium Powiatowej i Miejskiej Rady Narodowej w G., zezwalającej na wykonanie robót budowlanych - rozbiórki.
Całe uzasadnienie powyższej decyzji sprowadza się do następującego wywodu: "Ponieważ nie stwierdziłem, aby w/w decyzje były dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, nie znalazłem podstaw do wszczęcia postępowania celem stwierdzenia ich nieważności i wobec tego orzekłem jak w sentencji".
Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Marii L., została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 8 września 1993 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że właściciel nieruchomości położonej przy ul. M.G. nr 9 i przy ul. B.S. nr 5 i 6 w G. Władysław L. zmarł w 1941 r. Nieruchomością tą do połowy 1978 r. administrowała żona zmarłego. Z dniem 1 lipca 1970 r., na mocy decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 26 czerwca 1970 r., zarząd i administrację nieruchomości przejął i sprawuje je do chwili obecnej Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w G. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 1982 r. (...) Sąd Rejonowy w G. stwierdził, że po Władysławie L., zmarłym dnia 26 czerwca 1941 r., spadek w drodze dziedziczenia ustawowego nabyli: żona Kazimiera, rodzeństwo Marian L. i Antonina M. I voto K., siostrzeniec Henryk J. i bratanica Danuta Maria F. Zgodnie z art. 30 par. 5 Kpa w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej.
W aktualnym stanie prawnym (...) z chwilą śmierci spadkodawcy jego prawa i obowiązki majątkowe przechodzą na spadkobierców /art. 922 Kc/. Jednakże przy zawiłym stanie prawnym lub przy braku staranności w prowadzeniu spraw może powstać sytuacja, w której kto inny jest właścicielem, a kto inny włada dobrami majątkowymi. W takiej sytuacji można na mocy komentowanego przepisu prowadzić postępowanie, w którym jako strona występuje osoba faktycznie władająca majątkiem. A zatem uwzględnienie w postępowaniu dotyczącym pozwoleń na budowę jedynie Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w G. należało uznać za prawidłowe.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Maria L. domagała się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że przyznanie administratorowi nieruchomości praw niweczących prawa właściciela lub jego spadkobierców urąga nie tylko przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, ale głównie wszystkim konstytucyjnym zasadom państwa prawnego w zakresie ochrony własności indywidualnej. Dopiero po całej serii bezprawnych działań organy administracji w grudniu 1981 r. zdecydowały się na wniesienie do sądu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po Władysławie L. Wykorzystując zaś niedoświadczenie spadkobierców, wyłudzono od nich 1/2 spadku po Kazimierzu L. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 157 par. 1 i 3 Kpa Zgodnie z utrwaloną wykładnią tych przepisów zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w literaturze przedmiotu, odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Z porównania art. 157 par. 1 i 3 Kpa wynika, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia. Organ może wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 par. 1 dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej po rozpatrzeniu sprawy /B.
Adamiak i J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993, str. 235/.Jeśli chodzi o decyzję organu I instancji, to jej uzasadnienie w sposób oczywisty urąga podstawowym warunkom określonym w przepisach art. 7, 8, 9, 10, 11 oraz 107 par. 3 Kpa i świadczy o arbitralności i zupełnej dowolności rozstrzygnięcia.
Nie można również - pomijając kwestię naruszenia art. 157 Kpa - uznać za przekonujące stanowiska organu odwoławczego, mającego uzasadnić rozstrzygnięcie sprawy. Po pierwsze bowiem, powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 30 par. 5 Kpa daje osobom w nim wymienionym wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nie objętych. Z przepisu tego natomiast nie wynikają dla tych osób, gdyż z natury rzeczy nie mogą, jakiekolwiek uprawnienia materialnoprawne, których zakres regulowany jest przepisami prawa materialnego, na ogół przepisami prawa cywilnego. Jeśli chodzi o zarząd spadku nie objętego, to sposób jego sprawowania uregulowany jest przede wszystkim przez przepisy art. 666-668 Kpc. Z przepisów tych wynika, że do czasu objęcia spadku sąd czuwa nad całością spadku, a w razie potrzeby ustanawia kuratora spadku. Kurator spadku zarządza majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu spadku. Do sprawowania zarządu stosuje się odpowiednio przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości.
Nieruchomości, które w wyniku pozwolenia na budowę, udzielonego Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - Oddział w G., zostały poddane procesowi inwestycyjnemu, stanowiły współwłasność Skarbu Państwa oraz spadkobierców po Władysławie L. W tej sytuacji oświadczenie woli zarówno któregokolwiek ze współwłaścicieli nieruchomości, jak i jej zarządcy co do zadysponowania nią pod zabudowę /art. 29 ust. 5 prawa budowlanego/, jako przekraczające zakres zwykłego zarządu /art. 199 Kc/, nie mogło być skuteczne bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli /spadkobierców Władysława L./ bądź zgody w postaci rozstrzygnięcia sądu.
Należy wreszcie podnieść, że zarządca nieruchomości /którym w danym wypadku był inwestor/, będący jednocześnie pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości, nie może być drugą stroną czynności prawnej /art. 108 Kc/. W konsekwencji zarządca nieruchomości nie był władny wyrazić zgody w imieniu współwłaścicieli nieruchomości na działalność inwestycyjną wykonywaną na jego rzecz bez uprzedniego uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości bądź orzeczenia sądu.
Te istotne okoliczności nie zostały rozważone w niniejszej sprawie, jak również nie poddano ocenie możliwości zastosowania art. 156 par. 2 Kpa. Obligowało to Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa do orzeczenia jak w sentencji.