Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 lipca 2000 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną w odwołaniu Stowarzyszenia Ekologicznego "E." decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. wydaną w powołaniu na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakładającą na "P.-P." SA w Sz. inwestora zadania "Modernizacja Bazy Paliw Płynnych w Ś." obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2000 r.:
- - wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ś. nr X/45/94 z dnia 9 grudnia 1994 r. -części dotyczącej terenu inwestycji i terenów przyległych,
- - opinii urbanistycznej o zgodności realizowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego,
- - szczegółowej inwentaryzacji wykonanych robót waz z oświadczeniami osób, posiadających stosowne uprawnienia budowlane o ich wykonaniu zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i Polskimi Normami - oraz wykazem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w Sz. z dnia 22 lipca 1997 r. /o zatwierdzeniu projektu oraz pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji/ uchylonej wyrokiem NSA z dnia 20 stycznia 2000 r. IV SA 2273/97,
- - docelowego projektu budowlanego na dokończenie robót budowlanych wraz z uzgodnieniami, opiniami, pozwoleniami, zgodami i sprawdzeniami wynikającymi z przepisów szczegółowych i ogólnych postanowień Prawa budowlanego, a także - indywidualnych uwarunkowań projektowych i realizacyjnych jeżeli uzasadniają one rozwiązania projektowe,
- - zatwierdzonych przez Wojewodę Z. w drodze decyzji rozwiązań projektowych w zakresie ochrony środowiska na etapie uzgodnienia projektu budowlanego zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.
W uzasadnieniu tej decyzji podano, że wyrokiem z dnia 20 stycznia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - wskazując w motywach, że wobec uchylenia przez NSA OZ w Szczecinie decyzji I i II instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące inwestycji, dla której wydane zostały te decyzje - decyzja o pozwoleniu na budowę pozbawiona została w części podstawy prawnej, w oparciu o którą ją wydano, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa.
Po otrzymaniu tego wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 28 marca 2000 r. postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. o wstrzymaniu wykonania robót objętych uchylonymi decyzjami, a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pow. ustawy Prawo budowlane wydał decyzję zobowiązującą inwestora do wykonania czynności wskazanych na wstępie.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że w sprawie należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazującą zaniechanie dalszych robót, ponieważ wobec uchylenia wyrokiem sądu administracyjnego decyzji o pozwoleniu na budowę - roboty realizowane są w warunkach samowoli budowlanej i powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - organ odwoławczy podał, że bezzasadny jest zarzut, jakoby roboty wykonywane były samowolnie, do czasu bowiem wstrzymania ich realizacji z mocy prawa na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym roboty prowadzone były legalnie, na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Ponieważ roboty objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zostały wykonane w 90 procent, bezprzedmiotowe byłoby wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przewiduje tego także przepis art. 51 Prawa budowlanego.
Skargę na tę decyzję wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie Ekologiczne "E". W skardze zarzucono, że wykonanie czynności określonych w decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, nie jest w stanie odwrócić skutków realizowanych robót. Roboty te mimo ich wstrzymywania postanowieniami sądu administracyjnego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - były kontynuowane, a więc stanowią samowolę budowlaną.
W ocenie skarżącego Stowarzyszenia realizowana inwestycja szczególnie szkodliwa dla środowiska, stanowi zagrożenie dla zdrowia mieszkańców Ś. i jest sprzeczna z funkcją tego terenu, od lat cenionego jako teren uzdrowiskowo-wypoczynkowo-turystyczny. Dopuszczenie do jej realizacji pozostaje więc w rażącej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skarżące Stowarzyszenie zarzuca nadto, że nałożony na inwestora obowiązek dostarczenia opinii urbanistycznej o zgodności realizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić "zalegalizowania wykonanych robót /etapu I/ dla tak kontrowersyjnej i niebezpiecznej inwestycji, z tak rażącym naruszeniem prawa".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten kontroluje zaskarżony akt wyłącznie pod kątem legalności tj. zgodności z prawem, przy czym granice dokonywanych przez Sąd ocen wyznacza przedmiot zaskarżonego aktu.
Przedmiotem oceny w sprawie niniejszej jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Skarżący, kwestionując tę decyzję wyraża pogląd, że w sprawie należało wydać na podstawie art. 48 lub art. 51 ust. 1 pkt 1 decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części. Twierdzenie, iż realizowany obiekt nie może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, umożliwiających uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót wstrzymanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 skarżące Stowarzyszenie wywodzi stąd, że, w jego ocenie, omawiana inwestycja realizowana jest na terenie, który w myśl obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Ten zarzut był podnoszony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.
W decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obszernie i szczegółowo wyjaśniono, że planowana na tym terenie inwestycja polegająca na adaptacji istniejącej bazy paliw płynnych /położonej we wschodniej części wyspy U. nad cieśniną Ś. na obrzeżu kompleksu portowego w południowej części miasta Ś./ na cele składowania paliw płynnych obsługującej w paliwa płynne tabor pływający w portach Ś. i Sz. - nie jest sprzeczna z funkcją tego terenu, określono - w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2000 r. SA/Sz 1575/98 podzielił w pełni wywody i wnioski dotyczące tej kwestii zawarte w motywach wskazanej decyzji. W uzasadnieniu pow. wyroku Sąd stwierdził, że zapisy obowiązującego planu określają teren inwestycji jako teren portu ze wszystkimi wynikającymi z jego zapisu konsekwencjami i dopuszczenie do realizacji na tym terenie omawianej inwestycji nie narusza, wbrew zarzutom skarżącego Stowarzyszenia, wiodącej funkcji rozwoju miasta Ś. Wiodącą funkcją rozwoju miasta jest bowiem nie tylko lecznictwo uzdrowiskowe, wypoczynek i turystyka, ale również gospodarka morska, komunikacja i transport.
Reasumując Sąd stwierdził, że, co do zasady, inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To stanowisko wyrażone w pow. wyroku będące wynikiem szczegółowej analizy zapisów planu, w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej. Zarzut zatem podnoszony obecnie, dotyczący wadliwego zastosowania przez organ środka przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2, zamiast środka przewidzianego w art. 48 lub art. 51 ust. 1 pkt 1 - motywowany sprzecznością pomiędzy funkcją terenu wyznaczoną w pianie miejscowym a funkcją i charakterem realizowanej inwestycji - uznać należało za bezzasadny.
Bezzasadny jest także zarzut, że w okolicznościach sprawy niniejszej, wobec kilkakrotnego wstrzymywania robót przez Sąd i organy administracji, a także wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem Sądu z dnia 20 stycznia 2000 r. - realizacja inwestycji stanowiła samowolę budowlaną, co obligowało właściwy organ do nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a tym samym - że wydanie w tych okolicznościach decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, który określa środki stosowane w celu legalizacji inwestycji narusza prawo. W sprawie wydane bowiem zostało postanowienie o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.
Biorąc pod uwagę treść art. 50 ust. 1, w świetle której przepis ten stosuje się "w przypadkach innych, niż określone w art. 48", a nadto biorąc pod uwagę, że postanowienie wydane na podstawie tego przepisu nie zostało zaskarżone /w drodze zażalenia/ przez żadną ze stron - uznać należało, że postanowienie to przesądziło dalszy tryb postępowania w sprawie, tj. obligowało właściwy organ do wydania decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2. Z treści zaś tych przepisów wynika, że środek przewidziany w ust. 1 pkt 1 tj. nakazanie zaniechania dalszych robót, bądź nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części - może być zastosowany tylko wówczas, gdy nie istnieje techniczna możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W rozpoznawanej sprawie - poza bezzasadnym zarzutem niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego -nie zostało wykazane, że roboty realizowane są z naruszeniem prawa i że naruszenie to, z przyczyn technicznych, nie mogło być usunięte, a tym samym zarzut, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, nie może być uznany za zasadny.
Mimo jednak bezzasadności wyżej omówionych zarzutów skargi - Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z uprawnienia do wyjścia poza granice skargi tj. uprawnienia, jakim Sąd ten dysponuje z mocy art. 51 pow. ustawy z dnia 11 maja 1995 r., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając, że decyzja ta narusza prawo z innych przyczyn, niż wskazywane przez skarżące Stowarzyszenie, a które Sąd uwzględnił z urzędu.
Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przewiduje możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis może więc zawierać jedynie nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy ani do zobowiązywania inwestora do doręczania organowi orzekającemu wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego /plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony stosowną uchwałą jest prawem miejscowym/ - organ administracji więc orzekający w oparciu o przepisy tego prawa - nie może w powołaniu na przytoczony przepis domagać się od strony przedłożenia aktu prawnego, ani opinii urbanistycznej o zgodności realizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /oceny w tej kwestii dokonuje samodzielnie organ orzekający w sprawie i nie może domagać się od strony aby dostarczała opinie co do prawa i jego stosowania/.
Nie ma także oparcia w pow. przepisie ani w żadnym innym przepisie prawa budowlanego domaganie się od inwestora dostarczenia inwentaryzacji robót w toku i "docelowego projektu budowlanego na dokończenie robót" w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, ani nawet uprawdopodobnione, że roboty wykonywane są z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, zatwierdzonego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, co do którego na żadnym z etapów postępowania nie podnoszono nawet, że posiada on błędy czy odstępstwa od obowiązujących przepisów i norm, bądź braki w zakresie uzgodnień, opinii, sprawdzeń czy pozwoleń, w tym także opinii Wojewody w zakresie spełniania przez projekt wymogów ochrony środowiska.
Zobowiązanie zaś inwestora do przedłożenia "oświadczenia osób posiadających stosownie uprawnienie budowlane o wykonaniu robót zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i Polskimi Normami - z wykazaniem odstępstw od zatwierdzonego projektu" jest w istocie zobowiązaniem do opracowania szczegółowej ekspertyzy technicznej wykonanych robót, bowiem bez takiej ekspertyzy nikt posiadający uprawnienia, bez narażania się na ich utratę, oświadczenia takiego nie złoży. Nie można zaś uznać za uzasadnione nakazywanie wykonywania ekspertyzy w sytuacji, kiedy inwestycja zrealizowana została w 90 procentach, a zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obowiązany będzie dołączyć oświadczenie kierownika budowy /a więc osoby posiadającej uprawnienia budowlane/ o zgodności wykonania obiektów z projektem, przepisami i Polskimi Normami.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 pow. ustawy o NSA - uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z naruszeniem art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, mającym wpływ na wynik sprawy.