Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 marca 2003 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 50 ust. l pkt l i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126 ze zm.), nakazał Z. P. wstrzymać prowadzone roboty budowlane związane z wykonaniem otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym nr 2 przy ul. "[...]" w B. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że Z. P. wykonuje wskazane wyżej roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia. Zgłoszenie przyjęte przez Urząd Miejski w B. z dniem 4 lutego 2003 r. nie obejmuje bowiem wykonania otworu drzwiowego w części stanowiącej własność Z. P. do korytarza administrowanego przez wspólnotę.
W zażaleniu z dnia 23 marca 2003 r. Z. P. podniósł, iż w dniu 30 stycznia 2003 r. złożył w Urzędzie Miejskim zgłoszenie dotyczące wykonania remontu lokalu użytkowego położonego przy ul. "[...]". Wskazał, iż lokal ten nabył w czerwcu 2002 r., a ponieważ znajdował się on w złym stanie technicznym, zmuszony był przeprowadzić prace remontowe, którym od początku przeciwni byli pozostali lokatorzy budynku. Wyjaśnił, że w trakcie wykonywania remontu stwierdzono w ścianie dzielącej klatkę schodową i lokal użytkowy istnienie zamurowanych drzwi. Po konsultacji z architektem nadzorującym remont, odwołujący się odtworzył zatem istniejący wcześniej otwór drzwiowy i wstawił w to miejsce drzwi.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., postanowieniem z dnia 5 maja 2003 r., uchylił postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że większość robót budowlanych wykonanych w lokalu odwołującego nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podniósł, że zgodnie z opinią, posiadającego uprawnienia budowlane, B. G., ścianka działowa, w której wykonany został otwór drzwiowy, wykona jest z cegły ceramicznej na zaprawie wapiennej i stanowi samonośną konstrukcję oddzielającą lokal od klatki schodowej. Mając zaś na uwadze powyższe fakty, organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie błędem było wstrzymanie prowadzenia dalszych robót związanych z wykonaniem tego otworu drzwiowego, bowiem jego wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną i pod nadzorem osoby uprawnionej nie powinno stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i obiektu.
Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. trzy jednobrzmiące skargi wnieśli S. S., R. P. oraz K. G. - mieszkańcy budynku przy ul. "[...]" w B. Skarżący, zarzucając wskazanemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 3 pkt 8 i art. 29 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że samowolne wykroczenie poza zakres zgłoszonych robót budowlanych i wykonanie otworu drzwiowego, zmieniającego dotychczasowe ciągi komunikacyjne w budynku stanowi remont nie wymagający stosownego pozwolenia, wnieśli o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu, powołując się na przytoczony wyżej stan faktyczny wskazali, że Z. P. doprowadzając do wykucia otworu drzwiowego w ścianie od strony klatki schodowej wykroczył poza zakres prac remontowych zgłoszonych w Urzędzie Miejskim. Podkreślili, że znajdujący się na parterze lokal użytkowy dotychczas nie posiadał wejścia z zewnątrz budynku.
Klatka schodowa służyła zatem wyłącznie użytkownikom lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku. Dokonana zmiana całkowicie zmieni natomiast ciągi komunikacyjne i spowoduje szereg uciążliwości dla mieszkańców.
Skarżący podnieśli ponadto, że żaden z organów nadzoru budowlanego nie ustalił w rzeczywistości jaki zakres robót budowlanych wykonuje Z. P. Nie zbadano także charakteru tych prac i ich faktycznego przeznaczenia. W ich ocenie natomiast wykonanie otworu drzwiowego nie tylko wykroczyło poza zakres zgłoszonych robót, ale również nie mieściło się w ustawowym pojęciu "remontu". Wymagało zatem, w świetle przepisów art. 28 i art. 29 prawa budowlanego pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 27 lipca 2004 r. pełnomocnicy S. S. i K. G. podtrzymali twierdzenie, że w ścianie na parterze budynku, gdzie został wykonany otwór drzwiowy, nigdy wcześniej nie było drzwi i wskazali, że fakt ten mogą potwierdzić świadkowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.).
Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu lub czynności.
W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności postanowienia podjętego w toku postępowania zażaleniowego stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie, podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić, stosownie do art. 7 i 77 § l kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Aby zrealizować wskazane założenie organy administracji zobowiązane są również, zgodnie z art. 10 § l kpa, zapewnić stronom w toku postępowaniu czynny udział, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie, głównym dowodem w oparciu, o który organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego była, przedłożona przez inwestora w toku postępowania zażaleniowego, opinia, sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, zgodnie z którą w ścianie działowej, oddzielającej pomieszczenie lokalu usługowego od klatki schodowej istniały w przeszłości drzwi. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika jednak, aby organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia umożliwił stronom postępowania zapoznanie się ze wskazaną opinią i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W sytuacji natomiast kiedy wskazany dowód, nieznany pozostałym stronom postępowania, uzasadniał w ocenie organu odwoławczego uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, organ ten powinien zawiadomić strony o możliwości wypowiedzenia się co do przedmiotowej opinii.
Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja kiedy skarżący o fakcie oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na przedłożonej przez inwestora opinii dowiadują się dopiero z treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego.
Wskazać jednocześnie należy, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 27 lipca 2004 r. pełnomocnicy skarżących podnieśli, iż w ścianie na parterze budynku, gdzie został wykonany otwór drzwiowy, nigdy wcześniej nie było drzwi. Okoliczność ta potwierdza natomiast fakt braku dokładnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Podkreślić natomiast należy, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 i 77 § l kpa, to organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na nich bowiem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Z tego też powodu organy administracji nie mogą uchylać się od przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy też zweryfikowanie istotnych dla rozpatrywanej przez nich sprawy okoliczności faktycznych, takich jak w niniejszej sprawie okoliczności zawiązanych z uprzednim istnieniem otworu drzwiowego w przedmiotowej ścianie.
W związku z powyższym, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność rozważenia zasadności przeprowadzenia ponownego postępowania w celu jej wnikliwego rozpoznania. W ramach tego postępowania konieczne jest bowiem wyjaśnienie wskazanych wyżej rozbieżności. Niejasności te mogą być natomiast wyjaśnione w oparciu o będące w posiadaniu Gminy B. dokumenty dotyczące budynku, stanowiącego w przeszłości jej własność, a które mogłyby potwierdzić istnienie otworu drzwiowego w przedmiotowej ścianie działowej. W postępowaniu tym należy dopuścić jako dowód również opinie techniczne lub ekspertyzy, które mogą przedłożyć skarżący na poparcie zgłoszonych twierdzeń.
W oderwaniu od powyższego, wskazać ponadto należy, że zaskarżone postanowienie narusza również przepis art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa. Z uzasadnienia przedmiotowego postanowienia nie wynika bowiem, czy i dlaczego organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Za niedopuszczalne uznać również należy ogólne stwierdzenie, że większość robót wykonanych w lokalu nr 3 nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W tej sytuacji nie jest jasne bowiem jaka cześć robót wskazanego pozwolenia lub zgłoszenia wymagała i czy inwestor je posiadał. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika również jednoznacznie, czy sporne roboty nie będą stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i obiektu. Użycie przez organ odwoławczy zwrotu "nie powinny" sugeruje bowiem, że organ ten nie ma co do tego pewności, budzi również obawy co do wnikliwego rozpoznania niniejszej sprawy we wskazanym zakresie.
Ten stan sprawy nie pozwala natomiast Sądowi na ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżących. Będą one jednak przedmiotem rozważań organów administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, iż nie może być ono wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy.