Uzasadnienie
H.K. S.A. Z.K. im. P.Ś. w Z. dalej zwane Z.K., wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 29 września 1999 r. (...), uchylającą pkt 2 decyzji Wojewody O. z dnia 14 grudnia 1998 r. (...) i w pozostałej części utrzymującą w mocy tę decyzje.
Powyższą decyzją pierwszej instancji na podstawie art. 56 i art. 56a ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 133 poz. 637 ze zm./ ustalono za IV kwartał 1997 r. dla Z.K. w Z. opłatę za wprowadzenie ścieków po BOS w wysokości - 491.375,25 zł.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że została ona wydana w wyniku wznowionego postępowania na podstawie orzeczenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 27 stycznia 1998 r. (...), rozstrzygającego odwołanie Zakładów Koksowniczych. Opłatę za wprowadzenie ścieków po BOS wylotem II wymierza się każdemu użytkownikowi odrębnie na podstawie par. 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, proporcjonalnie do wielkości wniesionych ładunków zanieczyszczeń.
Nie uwzględniono wniosku strony skarżącej aby naliczać odrębnie użytkownikom tylko do czasu zawarcia między nimi umów i aby rozliczenie opłaty było proporcjonalne do wprowadzonej ilości ścieków.
Z powodu braku wystarczających danych złożonych przez użytkowników /Z.K., Z.G.K. i M. w Z./ do ustalenia opłat, będą one uzupełnione danymi z protokółu kontroli W.I.OŚ. w O. Suma ścieków odprowadzanych do odbiornika jest sumą ścieków wykazanych w informacji Zakładów.
Z.K. od powyższej decyzji złożyły odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji niezgodność z par. 7 ust. 4 i 7 ust. 8 wcześniej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. i wnoszą o uchylenie tej decyzji w całości. Strona składająca odwołanie twierdzi, że w decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 27 stycznia 1998 r. rozstrzygnięto kwestionowany sposób naliczania opłat, zgodnie z czym, opłaty za odprowadzane ścieki należy ustalać każdemu użytkownikowi stosownie do wniesionego ładunku zanieczyszczeń do odbiornika, a nie na oczyszczalnię.
Według strony skarżącej w IV kwartale 19997 r. odprowadzono wylotem II po oczyszczalni do rzeki Odry:
- 28.402 m3 ścieków przemysłowych Z.K.,
- 255.617 m3 ścieków sanitarnych z Z.K. oraz miast Z. i L. w tym udział poszczególnych użytkowników wynosił: 32,8 procent, 57,9 procent i 9,3 procent.
Część oczyszczonych ścieków przemysłowych i sanitarnych jest wykorzystywana jako woda przemysłowa i recyrkulowana, co powoduje różnice pomiędzy ilością ścieków doprowadzanych do oczyszczalni i wyprowadzanych z oczyszczalni do odbiornika. W zaskarżonej decyzji przyjęto w sposób dowolny /odmienny niż to uczyniono w decyzjach za I, II i III kwartał 1997 r./ całość ścieków odprowadzanych po oczyszczalni do odbiornika jako przemysłowe i wynikające z tego ładunki zanieczyszczeń, co dało stan niezgodny z rzeczywistością i w konsekwencji zawyżenie opłat.
Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 29 września 1999 r. w zasadzie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uchylając tylko pkt 2, który mówił gdzie należy wpłacić ustaloną opłatę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisuje cały cykl oczyszczania i przepływu ścieków z Z.K. i z miast Z. i L. Ponadto stwierdza, iż podstawą ustalenia opłaty były informacje strony skarżącej, zweryfikowanie przez organ pierwszej instancji, zgodnie z ustaleniami jakie zapadły na rozprawie w dniu 4 listopada 1998 r. Opłata została ustalona zgodnie z zasadą podaną w par. 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Przy obliczeniach za ścieki odprowadzane z Zakładu zastosowano dwie stawki tzn. za ścieki przemysłowe i za ścieki sanitarne, wbrew temu co twierdzi strona.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję. Z.K. zarzucają naruszenie par. 7 ust. 1 i par. 7 ust. 4 wcześniej powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. oraz art. 7 i art. 77 Kpa przez nienależyte wyjaśnienie sprawy. W uzasadnieniu skargi i w załącznikach do niej, strona skarżąca przedstawia ilości odprowadzanych ścieków przemysłowych i sanitarnych i własne wyliczenia wysokości opłaty dokonane w oparciu o te dane oraz zestawienie danych przyjętych przez organ i wyliczanych opłat. Z wyliczeń przedstawionych przez stronę skarżącą wynika, że opłata ustalona w decyzji została znacznie zawyżona. Następnie swoje stanowisko zawarte w skardze strona rozwijała i precyzowała w pismach procesowych z dnia 19 grudnia 2001 r. i 25 lutego 2002 r. Zdaniem strony skarżącej, opłata za ścieki wprowadzane do rzeki Odry z oczyszczalni ścieków należących do Z.K. powinna być obliczana w proporcji do ładunków zanieczyszczeń wypływających z oczyszczalni, a nie w proporcji do ładunków zanieczyszczeń doprowadzanych do oczyszczalni, jak twierdzi Minister Środowiska w swych pismach z dnia 28 stycznia 2000 r., 22 stycznia 2002 r. i 7 maja 2002 r. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra, który odwołuje się do brzmienia par. 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r., jakie obowiązywało do dnia 31 grudnia 1997 r., najpierw należy ustalić proporcjonalny udział wniesionych do oczyszczalni /a nie wprowadzonych do odbiornika/ ładunków przez użytkownika w stosunku do całości wniesionego ładunku przez wszystkich użytkowników, a następnie przyjąć ten sam udział /procentowy/ w stosunku do ładunku wprowadzonego do rzeki. Takie brzmienie przepisu par. 7 ust. 4 ww. rozporządzenia zdaniem Ministra, nie daje podstawy do ustalania opłaty zgodnie z żądaniem strony skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody O. z dnia 14 grudnia 1998 r. dotyczą wysokości opłaty ustalonej za IV kwartał 1997 r. za wprowadzanie ścieków wylotem II do rzeki Odry. Strona skarżąca, będąca jednocześnie właścicielem oczyszczalni ścieków przemysłowych i ścieków sanitarnych, jak wynika ze skargi i przesłanych pism procesowych, kwestionuje w istocie metodę ustalania wysokości opłat za ścieki wprowadzane do wód przez poszczególnych użytkowników oczyszczalni ścieków, którymi są: miasto L., miasto Z. i Z.K. im. P.Ś. w Z. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez Wojewodę O., znajdującym zastosowanie w rozstrzygnięciu pierwszej instancji i utrzymanym w mocy w tym zakresie przez organ odwoławczy, wymierzając opłatę dla użytkownika oczyszczalni należy brać pod uwagę proporcjonalny udział ładunku /ilość ścieków pomnożona przez stężenie w danym wskaźniku/ wniesionego do oczyszczalni przez tego użytkownika w stosunku do całego ładunku wniesionego przez użytkowników danej oczyszczalni oraz stawki opłat ustalone w par. 7 ust. 5-8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 133 poz. 637 ze zm./ dla tych użytkowników.
Zdaniem strony skarżącej, przyjęta przez organy metoda obliczania udziałów ilości ścieków poszczególnych użytkowników jest błędna i niezgodna z par. 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Ładunek zanieczyszczeń wniesionych przez poszczególnych użytkowników oczyszczalni grupowej, powinien być ustalony w proporcji do ładunku wypływającego z oczyszczalni, a nie w proporcji do ładunku doprowadzonego do oczyszczalni, gdyż ładunek doprowadzony do oczyszczalni przez różnych użytkowników nie ma bezpośredniego związku z ładunkiem wyprowadzanym z oczyszczalni, a wprowadzonym do wód. Z tym ostatnim twierdzeniem nie zgadza się organ, gdyż jego zdaniem "ładunek ścieków wprowadzanych do odbiornika jest wyznaczany przez sprawność urządzeń oczyszczających, jak również właśnie przez ładunek wniesionych ścieków do oczyszczalni" /pismo Ministra Środowiska z dnia 22 stycznia 2002 r./.
Jak wynika z zestawienia powyżej zaprezentowanych poglądów stron, spór w istocie sprowadza się do rozumienia par. 7 ust. 4 wcześniej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. Rozporządzenie to, a w tym również par. 7 ust. 4, zostały znowelizowane z dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1997 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 160 poz. 1089/. I zgodnie z nowym brzmieniem par. 15 ust. 3 omawianego rozporządzenia z dnia 27 grudnia 1997 r. "Do zakładów, które złożą informacje określoną w par. 9 ust. 1 i 2 do dnia 31 stycznia 1998 r., stosuje się przepisy dotychczasowe", co przesądza jednoznacznie o tym, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie par. 7 ust. 4 rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym. Różne rozumienie przez strony powyższego przepisu wynika zapewne z małej precyzji użytych tam wyrazów i braku określenia ich znaczenia w słowniczku, którego brak jest w tym rozporządzeniu. Jeżeli nie można prawidłowo odczytać treści przepisu, bądź można ją różnie rozumieć, należy dokonać wykładni jego, korzystając z różnych metod wykładni, nie ograniczając się tylko do wykładni językowej /gramatycznej/. Nie ulega wątpliwości, że przepis par. 7 ust. 4 dotyczy ustalania opłat dla poszczególnych użytkowników oczyszczalni grupowych lub kolektorów za wprowadzane ścieki do wód lub do ziemi. Problem w tym, czy użyty w tym przepisie wyraz "wniesionych" należy rozumieć w znaczeniu wniesionych ładunków do oczyszczalni ścieków, czy też ładunków wniesionych do odbiornika /wprowadzanych do wód lub do ziemi/.
Przepis ust. 4 par. 7 rozporządzenia został zredagowany w jednym zdaniu, chociaż mógłby również być przedstawiony w kilku zdaniach. Nie ulega jednak wątpliwości, że przedmiot regulacji zawartej w tym zdaniu dotyczy ustalania opłat, dla poszczególnych użytkowników oczyszczalni grupowych /lub kolektorów będących własnością zakładów przemysłowych/, za ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi i cała reszta tego zdania musi być podporządkowana /dotyczyć/ głównemu przedmiotowi regulacji. Wynika to z nadrzędności pierwszej części tego zdania i podrzędności dalszych jego członów. Tym samym, użyty tam na końcu zdania zwrot: "wniesionych ładunków zanieczyszczeń", odnosi się do ścieków wprowadzanych /do wód lub do ziemi/ z oczyszczalni grupowych..., a nie oznacza "wniesionych ładunków zanieczyszczeń" do oczyszczalni, gdyż o ściekach wprowadzanych do oczyszczalni, czy też ładunkach wnoszonych do oczyszczalni, nie ma mowy w całym omawianym przepisie.
Dokonując wykładni, nie można uzupełniać tekstu nowymi wyrazami, zwrotami, które nie występują w tym tekście. Tak samo przy dokonywaniu wykładni tekstu prawnego, nie można pomijać ani opuszczać żadnych wyrazów ani zwrotów, zawartych w tym tekście, gdyż takie zabiegi mogłyby zmieniać sens pierwotny przepisu.
W omawianym przepisie, mówiąc o "wielkości wniesionych ładunków zanieczyszczeń", chodzi tu o wielkość wniesionych ładunków zanieczyszczeń zawartych w ściekach wprowadzanych /do wód lub do ziemi/ z oczyszczalni grupowych (...), o czym może również świadczyć brzmienie innych przepisów rozporządzenia /par. 7 ust. 1, par. 9 ust. 3 in fine/. Tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu par. 7 ust. 4 wcześniej cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. /w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1997 r./.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.