Uzasadnienie
Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 24 lipca 1952 r., wydanym na podstawie art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 /Dz.U. nr 20 poz. 138 ze zm./, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa /Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego/ nieruchomość położoną przy ul. S. nr 6 w Ł., składającą się z działki o powierzchni 370 m2 oraz piętrowego domu mieszkalnego murowanego. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że nieruchomość została zajęta w dniu 1 lutego 1945 r. przez Starostwo Powiatowe w Ł., które użytkowało ją także w dniu wejścia w życie dekretu, to jest w dniu 16 kwietnia 1948 r. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość natomiast zostało ustalone orzeczeniem wyżej wymienionego Prezydium z dnia 27 lipca 1961 r.; orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia 10 lutego 1962 r. Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych.
Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu wniosku Bolesława Z. o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia, decyzją z dnia 2 grudnia 1980 r. odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, uznając, że nie występują przesłanki określone w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku.
W dniu 10 sierpnia 1990 r. Alicja Z., spadkobierczyni Bolesława Z., zwróciła się do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o ponowne rozpatrzenie w trybie nadzoru zgodności wywłaszczenia nieruchomości z prawem oraz o uchylenie decyzji z dnia 2 grudnia 1980 r.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 18 lipca 1991 r. na podstawie art. 155 Kpa uchylił decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 2 grudnia 1980 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i powołując się na art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 24 lipca 1952 r. w przedmiocie wywłaszczenia opisanej nieruchomości oraz decyzji z dnia 27 lipca 1961 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Na skutek skargi wniesionej na powyższą decyzję przez Komendę Wojewódzką Policji w Ł. jako użytkownika spornej nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 1992 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny wskazał, że w sprawie brak było przesłanek określonych w art. 155 Kpa do uchylenia decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 2 grudnia 1980 r., albowiem strona skarżąca nie wyraziła zgody na jej zmianę lub uchylenie. Natomiast w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ nadzoru dokona oceny, czy wydanie decyzji z dnia 2 grudnia 1980 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 24 lipca 1952 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, nie było wynikiem wadliwej wykładni przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 /Dz.U. nr 20 poz. 138 ze zm./, co mogło doprowadzić do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa - po ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzją z dnia 24 lipca 1992 r., wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 2 grudnia 1980 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 24 lipca 1952 r. o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni 370 m2, położonej przy ul. S. nr 6 w Ł., stanowiącej własność Bolesława Z., jak również nieważność tego orzeczenia oraz orzeczenia tego organu z dnia 27 lipca 1961 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń z dnia 10 lutego 1962 r. o utrzymaniu w mocy tej ostatniej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ nadzoru stwierdził, że art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 enumeratywnie wylicza cele zajęcia nieruchomości, które uzasadniają jej wywłaszczenie w trybie przepisów tego dekretu.
Powołany przepis nie przewidywał wywłaszczenia nieruchomości zajętej na potrzeby organów administracji, jakim było Starostwo Powiatowe w Ł. Wywłaszczenie nieruchomości uzasadniono faktem, iż została ona zajęta w dniu 2 lutego 1945 r. przez Starostwo Powiatowe w Ł., które władało tą nieruchomością także w dniu 16 kwietnia 1948 r., to jest w dniu wejścia w życie dekretu. Należało jednak uwzględnić, iż Bolesława Z. wiązała ze Starostwem Powiatowym umowa dzierżawy spornej nieruchomości z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 1945 r., która obowiązywała strony w dniu 16 kwietnia 1948 r., to jest w dniu wejścia w życie dekretu.
Nie można więc było utożsamiać umowy dzierżawy z zajęciem nieruchomości, o którym mowa w art. 1 ust. 1 dekretu. Posiadania zatem przez Starostwo Powiatowe nieruchomości w ramach wiążącego strony stosunku dzierżawy nie można utożsamiać z posiadaniem nieruchomości w rozumieniu art. 1 ust. 1 cytowanego dekretu. Według organu nadzoru wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Komenda Wojewódzka Policji w Ł., domagając się uchylenia decyzji, jako sprzecznej z prawem. W skardze w szczególności zarzuca ona wadliwe ustalenie, że w sprawie nie występowały przesłanki określone w art. 2 pkt 1 omawianego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., które dawałyby podstawę do wywłaszczenia nieruchomości. Według skarżącej, zajęcie nieruchomości przez urząd administracji wypełnia znamiona zajęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Kwestionowana decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa, skarżąca bowiem dokonała rozbudowy wywłaszczonego budynku z przeznaczeniem go na pomieszczenia biurowe, zbudowała na nieruchomości inne budynki i garaże, wyposażyła budynek w instalacje wodno-kanalizacyjne i w centralne ogrzewanie, zbudowała stację transformatorową oraz zainstalowała w budynku centrum komputerowe.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, nadal bowiem istnieje przedmiot wywłaszczenia oraz podmiot, który nie utracił zdolności do zachowania prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie jest trafny pogląd skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 /Dz.U. nr 20 poz. 138 ze zm./, które uzasadniały wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 370 m2, położonej przy ul. S. nr 6 w Ł., należącej do Bolesława Z. Z art. 2 pkt 1 cytowanego dekretu wynika, że wywłaszczenie przewidziane w jego art. 1 ust. 1 może dotyczyć tylko tych nieruchomości, które w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zostały zajęte na cele użyteczności publicznej, a w dniu wejścia w życie dekretu, to jest w dniu 16 kwietnia 1948 r., znajdowały się w posiadaniu Skarbu Państwa.
Użyty w art. 2 pkt 1 tego dekretu zwrot "nieruchomości, które zajęte zostały" na cele w nim określone, nie może oznaczać nic innego jak tylko władcze zajęcie takiej nieruchomości wbrew woli dotychczasowego jej właściciela. Takie rozumienie tego zwrotu prowadzi do wniosku, że zajęcie nieruchomości na jeden z celów określonych w omawianym przepisie na podstawie (...) umowy dzierżawy oraz posiadanie takiej nieruchomości w dniu wejścia w życie powyższego dekretu przez jeden z podmiotów wymienionych w jego art. 1 ust. 1 w ramach zawartej umowy nie spełnia warunków art. 2 pkt 1 cytowanego dekretu.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Starostwo Powiatowe w Ł. w dniu 24 kwietnia 1946 r. zawarło z Bolesławem Z. umowę dzierżawy omawianej nieruchomości z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 1945 r. Umowa ta obowiązywała strony także w dniu 16 kwietnia 1948 r., to jest w dniu wejścia w życie cytowanego dekretu. Z treści umowy wynika, że skutki oświadczeń woli stron w niej określone obejmują okres od dnia 1 lutego 1945 r. (...). Decydujące więc znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma bezsporna okoliczność, że Starostwo Powiatowe w Ł. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., to jest w dniu 16 kwietnia 1948 r., posiadało tę nieruchomość w wyniku wiążącej strony umowy dzierżawy, a nie władczego zajęcia nieruchomości. Już w tym należało dopatrzyć się przeszkody w dopuszczalności wywłaszczenia spornej nieruchomości na podstawie art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945.
Należało zatem przyjąć, ze wywłaszczenie tej nieruchomości na cele użyteczności publicznej nastąpiło bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. W tej sytuacji, gdyby nawet podzielić zarzut skarżącej, że posiadanie przez Starostwo Powiatowe opisanej nieruchomości należy identyfikować z posiadaniem na cele użyteczności publicznej, to spełnienie tej przesłanki nie mogło mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Nie można też podzielić zarzutu skarżącej, że w sprawie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego wywłaszczenia tej nieruchomości w postaci wywołania tym orzeczeniem nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. Powoływanie się przez skarżącą na fakt rozbudowy budynku istniejącego na wywłaszczonej nieruchomości i na poczynione inne nakłady inwestycyjne nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 in fine Kpa oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż na przykład nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, co w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Roszczenia natomiast o zwrot poczynionych nakładów na nieruchomość mogą być oceniane na zasadach prawa cywilnego.
Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co uzasadnia oddalenie skargi zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.