Uzasadnienie
Przemysław W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 1998 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję z dnia 15 października 1998 r. (...), którą Wojewoda P. odmówił skarżącemu nadania uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych bez przeprowadzenia egzaminu. Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż przyczyną odmowy było to, że udokumentowana przez skarżącego praktyka zawodowa nie spełniała wymagań obowiązujących przepisów.
Od powyższej decyzji pierwszej instancji Przemysław W. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że uzupełnił praktykę na budowie odbywaną w ramach stałego zatrudnienia i praktykę odbywaną w oparciu o umowy zlecenia oraz uzupełnił zeszyt praktyk, zgodnie z zaleceniami jakie były zawarte w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 1997 r. Organ I instancji w decyzji odmownej podał, że osoba nadzorująca część praktyk mgr inż. Wojciech P. nie mógł prowadzić praktyki skarżącego, ponieważ nie był on zatrudniony na żadnej budowie ani nie zatrudniał skarżącego. Nigdy takiego zarzutu /warunku/ w sprawie praktyk Przemysławowi W. nie podawano wcześniej.
Przepisy prawa budowlanego ani rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie podają, w jakim stosunku do praktykującego ma pozostawać osoba kierująca praktyką. W par. 7 ust. 4 rozporządzenia określa się jedynie, aby praktyka potwierdzona była przez osobę kierującą praktyką oraz kierownika jednostki organizacyjnej.
Zgodnie zaś z par. 6 ust. 6 rozporządzenia, w odniesieniu do praktyk projektowych osoba nadzorująca praktykę powinna posiadać uprawnienia bez ograniczeń. Zdaniem skarżącego w jego przypadku wszystkie te wymagania były spełnione.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając między innymi, że Przemysław W. ponownie ubiegając się o nadanie uprawnień budowlanych złożył wcześniej przedkładane dokumenty potwierdzające odbycie praktyki zawodowej, dołączając jedynie żądane przez organ pierwszej instancji wyjaśnienia i uzupełnienia oraz dokument potwierdzający odbycie prakyki na budowie w ramach stałego zatrudnienia. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż jak wskazał organ II instancji w decyzji z dnia 11 kwietnia 1997 r. nie może być zaliczona, jako praktyka wymagana do uzyskania uprawnień budowlanych, działalność skarżącego odbyta w ramach własnego przedsiębiorstwa udokumentowana w książkach praktyk oraz na luźnych kartkach dołączonych do załącznika nr 7 oraz załącznikach nr 11a-11g. Poza zarzutem podanym w decyzji GINB zauważyć trzeba, iż zarówno prace projektowe, jak też prace na budowie prowadzone były na zlecenie firm /jednostek/ zamawiających i nie były wykonywane pod nadzorem osób pełniących w tych firmach funkcje projektanta/ w wypadku praktyki przy sporządzaniu projektów/ bądź kierownika budowy czy robót /w wypadku praktyki na budowie/.
W świetle przepisu art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ jest oczywiste, że osoba nadzorująca praktykę powinna być zatrudniona w firmie /jednostce/, w której odbywana jest praktyka. Ponosi ona pełną odpowiedzialność, w tym również zawodową, za prace wykonywane przez odbywającego praktykę. Uznane mogą być jedynie prace zlecone Przemysławowi W. przez (...) Biuro Projektów Budownictwa Ogólnego i Energetycznego w P., wykazane w książce praktyki obejmującej projektowanie. Konieczne jednak jest prawidłowe, zgodne z przepisem par. 7 cytowanego rozporządzenia, udokumentowanie tej praktyki. Zaliczeniu natomiast może podlegać praca w Biurze Studiów i Projektów (...), dokumentowana w załączniku nr 7, oraz odbyta na zasadzie stałego zatrudnienia praca w Zakładzie Elektroinstalacyjnym w P., udokumentowana w książce praktyk (...). Przemysław W. niewłaściwie odczytał uzasadnienie decyzji organu II instancji z dnia 11 kwietnia 1998 r. Podstawowy zarzut w nim zawarty to odbywanie praktyki w ramach własnego przedsiębiorstwa oraz brak praktyki na budowie, odbywanej na zasadzie stałego zatrudnienia. Uchybienia dotyczące dokumentowania praktyki podano jedynie jako dodatkowy argument uzasadniający odmowę jej zaliczenia. Dokonane przez Przemysława W. uzupełnienia zeszytu praktyk nie mogą decydować o uznaniu jego praktyki.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Przemysław W. (...) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej niezgodność z prawem przez błędną wykładnię art. 14 ust. 4 prawa budowlanego w związku z par. 6 ust. 6 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38 ze zm./.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę (...) wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Jak wynika z przedstawionych akt w sprawie nadania Przemysławowi W. uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania w ograniczonym zakresie w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych, zostały przeprowadzone dwa kolejne postępowania administracyjne. Pierwsze z nich zostało wszczęte z wniosku skarżącego z dnia 30.12.1996 r. a zakończyło się wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 11 kwietnia 1997 r. Następne postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 14.01.1998 r. i zostało zakończone wydaniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 1998 r. Oba te postępowania, jak należy wnosić z akt sprawy, pomimo że dotyczyły tej samej osoby i tego samego przedmiotu, z uwagi na zmianę stanu faktycznego, wymagały odrębnego prowadzenia. (...).
Jeżeli było uzasadnione dwukrotne prowadzenie postępowania w tej sprawie, nie ma racjonalnych powodów, aby w uzasadnieniu decyzji odwoływać się do stwierdzeń zawartych w decyzji wydanej w trakcie pierwszego postępowania. (...)
Dla jasności i przejrzystości postępowania, nie należało nawiązywać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do ustaleń poczynionych przez organy we wcześniej toczącym się postępowaniu, gdyż między tymi postępowaniami, nie ma żadnego związku i należało przyjąć, że dotyczą one formalnie dwóch różnych spraw, chociaż dotyczą tej samej osoby.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody P. z dnia 15 października 1998 r. powodem wydania decyzji odmownej było to, że mgr inż. Wojciech P., pod kierownictwem którego odbywała się praktyka zawodowa skarżącego, nie posiadał upoważnienia prawnego do podpisywania praktyki zawodowej, ponieważ nie był zatrudniony na żadnej z budów, ani nie zatrudniał skarżącego do współpracy w opracowaniu projektów.
Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji uznał, że praktyka udokumentowana przez skarżącego, nie spełnia wymagań Prawa budowlanego ponieważ:
- nie można uznać za taką działalności skarżącego wykonywanej w ramach własnego przedsiębiorstwa,
- zarówno prace projektowe, jak też prace na budowie prowadzone były na zlecenie firm /jednostek/ zamawiających i nie były wykonywane pod nadzorem osób pełniących w tych firmach funkcje projektanta /w wypadku praktyki przy sporządzaniu projektów/ bądź kierownika budowy czy robót /w wypadku praktyki na budowie/. Podstawowy zarzut to odbywanie praktyki w ramach własnego przedsiębiorstwa oraz brak praktyki na budowie odbywanej na zasadzie stałego zatrudnienia. W świetle przepisu art. 14 ust. 4 prawa budowlanego, oczywistym jest, że "osoba nadzorująca praktykę powinna być zatrudniona w firmie /jednostce/, w której odbywana jest praktyka".
W celu weryfikacji powyższych stwierdzeń należy sio odnieść do treści materiału dowodowego przedstawionego w sprawie i oceny jego przez Komisję Kwalifikacyjną przed wydaniem decyzji z dnia 15 października 1998 r.
W protokole z posiedzenia Komisji do oceny przygotowania zawodowego osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień budowlanych z dnia 18.02.1998 r. (...) postanowiono wezwać Przemysława W. do złożenia wyjaśnień odnośnie udokumentowanej praktyki w Dzienniku Praktyk, w tym również z lat 1978-1980. Powyższe wykonano postanowieniem z dnia 26 lutego 1998 r., wzywając skarżącego na dzień 5.03.1998 r. w celu złożenia wyjaśnień (...). Natomiast pismem z dnia 1.10.1998 r. wezwano mgr inż. Wojciecha P. na dzień 12.10.1998 r., celem złożenia wyjaśnień w sprawie potwierdzenia praktyki zawodowej skarżącego. Z tej czynności została sporządzona w dniu 12.10.1998 r. notatka służbowa, w której odnotowano wyjaśnienia złożone przez Wojciecha P., a następnie zapisano oświadczenie Ewy G.-K. - członeka Komisji. Stwierdzenia Ewy G.-K. są odmienne w swej treści od tego co wyjaśnił Wojciech P., którego podpisu brak na tym dokumencie. Na końcu protokołu z posiedzenia Komisji z dnia 18.02.1998 r. pod datą 12.09.1998 r. dopisano innym charakterem, iż mgr inż. Wojciech P. oświadczył, że "nie posiadał upoważnienia prawnego do podpisywania praktyki zawodowej (...)" /w dalszej części tekst, który został następnie zacytowany w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji/.
Te dokumenty budzą poważne wątpliwości pod względem rzetelności ich sporządzenia. Nie wiadomo, w jakim charakterze składał wyjaśnienia Wojciech P. i skąd się wzięły rozbieżności pomiędzy tym co mówił, a stwierdzeniami Ewy G.-K. i dopisaną adnotacją z dnia 12.09.1998 r. na końcu protokołu z dnia 18.02.1998 r.
Już tylko te błędy postępowania, niedostrzeżone przez organ drugiej instancji, a naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego /art. 7-10, art. 67-69, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa/, dają podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią, w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.
Nie można również przejść do porządku na tle stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pojęć "pod kierownictwem" użytego w art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego i "osoba nadzorująca" użytego w par. 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38/ nie można wyłącznie odnosić do charakteru zatrudnienia tej osoby i stosunku prawnego łączącego ją z firmą /jednostką/, w której odbywana jest praktyka. Przyjęty sposób rozumienia tych pojęć, na tle aktualnie istniejących stosunków gospodarczych (...) anachroniczny i całkowicie wykluczający możliwość odbywania praktyki zawodowej przez osoby prowadzące działalność gospodarczą w ramach własnego przedsiębiorstwa (...). Nie takie było ratio legis art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Istota kierownictwa /nadzoru/, w rozumieniu tego przepisu, powinna sprowadzać się do tego, aby te funkcje były sprawowane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a nie do tego, w jakiej formie są te osoby zatrudnione bądź w ramach jakiego stosunku prawnego wykonują swoje uprawnienia. W przeciwnym razie ustawodawca powinien wprost określić w ustawie te warunki (...).
Wykładnia ścieśniająca art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego, przyjęta w zaskarżonej decyzji, prowadzi w praktyce do ograniczenia wykonywania uprawnień osób je posiadających, a z drugiej strony zamyka drogę osobom, które chcą nabyć uprawnienia budowlane. W rezultacie może to prowadzić do zawierania fikcyjnych umów w celu wykazania stosunku prawnego łączącego osobę pod kierownictwem której odbywana jest praktyka, z firmą /jednostką/, w której odbywana jest praktyka.
Biorąc powyższe pod uwagę. Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.