Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 listopada 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzekł zwrot działek położonych w W. na rzecz Zofii Z., Cecylii D. oraz Krystyny W., na zasadach współwłasności po 1/3 każdej z nich. Zwrot ten wedle organu polega na "przywróceniu stronom za ich zgodą własności i posiadania, których zostały pozbawione na mocy decyzji o wywłaszczeniu Naczelnika Powiatu W. z dnia 15 maja 1975 r.". Zwrot działek nastąpił na podstawie art. 69 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z tym, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu - budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego w W. Odwołanie od powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego o zwrocie przedmiotowych działek wniósł zastępca Burmistrza miasta W., kwestionując orzeczony zwrot zrewaloryzowanego odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, a nie Gminy, która w wyniku komunalizacji stała się właścicielem wyżej wymienionych.
Decyzją z dnia 6 grudnia 1993 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej "dyspozycji zwrotu wymienionych działek na współwłasność i w posiadanie Zofii Z., Cecylii D. i Krystyny W." oraz orzekł "wyłącznie o przywróceniu stanu prawnego tych działek istniejącego w dacie wydania decyzji o ich wywłaszczeniu". Ponadto Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kwoty zrewaloryzowanego odszkodowania ustalając nową jego wysokość (...). W uzasadnieniu podał, że orzekł jak to wyżej przytoczono, bowiem osoby ubiegające się o zwrot przedmiotowych działek, nie są w stanie wykazać, iż działki te stanowiły ich własność, ani że były własnością ich spadkobierców w dniu kiedy zapadła decyzja o wywłaszczeniu. Organ II instancji uznał więc, że "dyspozycja art. 69 przywołanej wyżej ustawy obejmuje także posiadacza nieruchomości lub jego następców prawnych". Jeżeli zaś chodzi o zwrot zrewaloryzowanego odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, to w opinii Wojewody jest to naturalną konsekwencją tego, iż kwota odszkodowania wypłacona została przez Skarb Państwa.
Skargę do NSA na powyższą decyzję Wojewody wniosła Gmina W. zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez uznanie, że art. 69 ustawy o gospodarce gruntami ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości, przez co organ II instancji orzekł zwrot przedmiotowych działek "we władanie" wnioskodawców "bez tytułu własności", a więc "przywrócenie stanu prawnego sprzed wywłaszczenia". Ponadto Gmina uznała, że zwrot zrewaloryzowanego odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa stanowi naruszenie obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego wnosi o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na to, że wywłaszczenie może polegać także na odjęciu innego prawa rzeczowego niż własność oraz na ograniczeniu własności i innego prawa rzeczowego /art. 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ należy przyjąć w ślad za poglądami prezentowanymi w literaturze przedmiotu /zob. E. Drozd, Z. Truszkiewicz: "Gospodarka gruntami i wywłaszczenie nieruchomości - komentarz", Poznań - Kluczbork 1994/, iż instytucja zwrotu nieruchomości z art. 69 przywołanej ustawy stwarza możliwość przywrócenia także innego prawa rzeczowego niż własność. Zwrotowi podlega jednak - w myśl art. 69 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy - nieruchomość wywłaszczona lub jej część, oczywiście o ile stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ administracji państwowej działając na podstawie art. 69 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może zatem orzec wyłącznie o przywróceniu stanu prawnego działek istniejącego w dacie wydania decyzji o ich wywłaszczeniu, jak to zrobił Wojewoda zaskarżoną decyzją.
Co zaś do orzeczonego zwrotu zrewaloryzowanego odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Co prawda z literalnego brzmienia przepisu art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarcze gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że rozliczenie związane ze zwrotem zrewaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonywane jest między osobą, na której rzecz następuje zwrot a podmiotem, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia - można wnosić, że w rozpoznawanej sprawie zwrot zrewaloryzowanego odszkodowania następuje na rzecz Skarbu Państwa. Jest jednak oczywiste, że wykładnia językowa, aczkolwiek jest pierwszym to nie jedynym rodzajem wykładni. Żaden akt prawny nie jest pierwszym zbiorem przepisów, które można tłumaczyć w oderwaniu od pozostałych regulacji porządku prawnego państwa.
Nie można zatem ustalać znaczenia konkretnego przepisu prawnego w oderwaniu od jego związków z otoczeniem prawnym. Doktryna i orzecznictwo sądowe wypracowały cały szereg dyrektyw interpretacyjnych dochodzenia do ustalenia znaczenia norm ze względu na ich związki z systemem prawnym współczesnego państwa /zob. np. J. Wróblewski, Ossolineum, Warszawa 1990 oraz Z. Ziembiński: "Problemy podstawowe prawoznawstwa", PWN, Warszawa 1980/. Ustalając znaczenie konkretnego przepisu można, a niekiedy trzeba, odnieść się do wykładni systemowej. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 25 czerwca 1983 r. /II SA 535/83 - OSPiKA 1983 z. 12 poz. 272 str. 650 z glosą Ludwika Jastrzębskiego/ wyraził w tej mierze stosowną dyrektywę interpretacyjną.
Uwzględniając powyższe Wojewoda orzekając w sprawie nie powinien ograniczyć się do wykładni językowej spornego przepisu art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, ale ustalić jego znaczenie w powiązaniu z innymi normami prawnymi.
W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że przedmiotowa nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 190 ze zm./, stała się własnością Gminy, a dotychczasowy właściciel - Skarb Państwa, który nabył tę nieruchomość na skutek ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, utracił przysługujące mu prawo do przedmiotowej nieruchomości. Fakt ten potwierdzony został decyzją "komunalizacyjną" Wojewody z dnia 15 stycznia 1993 r.
Zgodnie z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stały się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin.
Przytoczone wyżej skutki przejścia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz gminy i utraty tego prawa przez Skarb Państwa dotyczą także rozliczeń związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego.
Jeżeli zatem na byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek zwrotu wypłaconego mu zrewaloryzowanego odszkodowania, to gmina, której obecnie przysługuje prawo własności do tej nieruchomości, stała się wierzycielem i na jej rzecz, a nie na rzecz Skarbu Państwa, następuje zwrot wypłaconego odszkodowania.
W rozpoznawanej sprawie następca prawny poprzedniego właściciela winien zatem kwotę odszkodowania po jej zrewaloryzowaniu wypłacić Gminie, a nie Skarbowi Państwa.
Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne nie można podzielić stanowiska zajętego przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, że w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, to zwrot odszkodowania za zwróconą nieruchomość powinien nastąpić na zawsze na rzecz Skarbu Państwa.
Stąd też na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa należało uchylić zaskarżoną decyzję.