Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podnieść, że stanowiska organów administracji obu instancji odnośnie tożsamości umowy dzierżawy nieruchomości z negatywną przesłanką do jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie znajdują żadnego uzasadnienia, w szczególności zaś oparcia w powołanej przez organ I instancji uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93 jak i w uchwale tego Sądu z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93. Wprawdzie w pierwszej z tych uchwał Sąd Najwyższy stwierdził, iż organ administracji orzeka o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie sprzedaży na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością. Lecz treść tej uchwały, a już w sposób jednoznaczny treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. nie dają podstaw do stanowiska, iż przez utratę władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę, uniemożliwiającego zwrot wywłaszczonej /wykupionej/ nieruchomości może być uznana umowa dzierżawy tej nieruchomości. Wręcz przeciwnie, z treści tych uchwał wynika wyraźnie, że przez utratę władania rozumieć należy trwałe rozporządzenie nieruchomością w postaci sprzedaży bądź oddania jej w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego. Wówczas bowiem nabywca własności nieruchomości bądź prawa użytkowania wieczystego bliskiego prawu własności, chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przy czym użytkowanie wieczyste, dające użytkownikowi w istocie uprawnienia właścicielskie do gruntu a jedynie ograniczone w czasie, mogło zostać rozwiązane przed jego upływem tylko w szczególnych wypadkach, określonych w art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami/ oraz w art. 240 Kc. Jest oczywiste, iż takich cech trwałości oraz uprawnień do gruntu nie powoduje umowa dzierżawy. Dlatego,. wydzierżawienie uprzednio wywłaszczonej nieruchomości nie mogło być wystarczającą przeszkodą do jej zwrotu na zasadach przewidzianych w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem dokładnego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Otóż w tym zakresie sprawa, z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, nie została dostatecznie wyjaśniona do stanowczego jej rozstrzygnięcia. Po pierwsze nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego, że wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości przez podmiot, dla którego została w decyzji wywłaszczeniowej przeznaczona ta nieruchomość /Spółdzielnia Mieszkaniowa - art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości/, inwestorowi prywatnemu celem zrealizowania własnej inwestycji budowlanej, nawet mieszczącej się w pojęciu infrastruktury społecznej lub technicznej zasadniczego celu, określonego w decyzji o wywłaszczeniu, winno stanowić negatywną przesłankę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.. Przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /w umowie sprzedaży/ należy bowiem rozumieć nie podjęcie w ogóle lub odstąpienie przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie /nabycie/ nieruchomości, od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona /nabyta/, spowodowane zarówno brakiem obiektywnych możliwości jego realizacji, jak i leżącymi po stronie tego podmiotu /subiektywnymi/ przeszkodami, uniemożliwiającymi osiągnięcie przez niego zamierzonego pierwotnie celu. Jeżeli zatem w sprawie niniejszej jest bezsporne, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w L., na rzecz której została przeznaczona przedmiotowa nieruchomość, poza późniejszym jej wydzierżawieniem inwestorowi prywatnemu, nie zrealizowała żadnego celu, dla którego nieruchomość ta została wykupiona w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to taka sytuacja nie może oznaczać wygaśnięcia ekspektatywy prawa żądania jej zwrotu. Należy poza tym podkreślić, iż wywłaszczenie nieruchomości jako tryb szczególny, pozbawiający poprzedniego właściciela w drodze prawnego przymusu, własności nieruchomości, zostało ograniczone, zarówno w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. jak i ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r., konieczności spełnienia wymogów zarówno przedmiotowych jak i podmiotowych. Wymogami przedmiotowymi są cele, określone ustawowo, na które może zostać wywłaszczona nieruchomość. Natomiast ograniczenie podmiotowe polega na wyszczególnieniu ustawowym podmiotów, na rzecz których może zostać przeznaczona wywłaszczona nieruchomość. W świetle tych zasad należy uznać za wyraźne obejście prawa a także czynność niegodziwą, pozyskanie wywłaszczonej /wykupionej w drodze przymusu/ nieruchomości wyłącznie po to, aby bez poczynienia na niej jakichkolwiek nakładów zbieżnych z celem wywłaszczenia czerpać z tej nieruchomości korzyści wynikające wyłącznie z jej wydzierżawienia osobie fizycznej, która w żadnym przypadku nie spełnia ustawowych kwalifikacji do dysponowania wywłaszczoną nieruchomością dla realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.
Niezależnie od tego za dowolne należało uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż wykup przedmiotowej nieruchomości nastąpił na cel bardzo ogólny i niesprecyzowany w żadnej decyzji planistycznej lub budowlanej, mianowicie pod budowę osiedla "J.", co ma oznaczać, iż wybudowanie na tej nieruchomości piekarni przez osobę fizyczną i na jej rzecz, było realizacją infrastruktury osiedlowej i w konsekwencji przesądzało o tym, iż nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży. Stanowisko takie organ odwoławczy oparł na decyzji o zatwierdzeniu ogólnego planu zagospodarowania terenu osiedla budownictwa wielorodzinnego "J.", bez wskazania daty i numeru tej decyzji. Tymczasem bardzo szczegółowe i wnikliwe oraz udokumentowane rozważenie kwestii przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w decyzjach planistycznych i budowlanych było niezmiernie potrzebne nie tylko wobec braku jakichkolwiek wskazań w tym zakresie w umowie sprzedaży nieruchomości lecz także w sytuacji gdy organ I instancji dokonał na ten temat zupełnie odmiennych ustaleń, powołując się na ich poparcie na konkretne oznaczone numerami i datami, decyzje administracyjne. Ma to niezmiernie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy gdy się zważy, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana jest konsekwentnie zasada, iż cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości /odnosi się to także do wykupu/ powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Chodzi o to, żeby ewentualne zmiany jakościowe miały ten sam charakter inwestycji zamierzonej, jak i zrealizowanej.
Wskazanym wyżej zasadom nie czyni zadość rozstrzygnięcie sprawy dlatego Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekł jak w sentencji.