Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 października 1999 r. (...), wydaną po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków w G., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 5 sierpnia 1999 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania prowadzenia prac hydrotechnicznych polegających na remoncie budowli regulacyjnych w miejscowości W.-D. gmina G.-K. na rzece W. w km. 478-480 na terenie rezerwatu Ł.-B. prowadzonych przez Dyrekcję Gospodarki Wodnej w W. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków w G., które wystąpiło z wnioskiem o natychmiastowe wstrzymanie robót hydrotechnicznych prowadzonych w km. 478-480 szlaku żeglownego W. w W.-D. bez wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego organu, gdyż roboty zagrażają bezpośrednio rezerwatowi Ł.-B. i jako takie podlegają wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
Organ odwoławczy stwierdził, ze roboty prowadzone są na podstawie zgłoszenia z dnia 11 sierpnia 1998 r., dokonanego zgodnie z art. 30 ustawy - Prawo budowlane, przez inwestora Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej, do Urzędu Miasta i Gminy G.-K., który nie był organem właściwym w sprawie. Zgłoszenie przesłano, zgodnie z właściwością, do (...) Urzędu Wojewódzkiego dopiero dnia 20 maja 1999 r. Inwestor przystąpił do robót remontowych dnia 16 października 1998 r. - z zachowaniem 30 dniowego terminu, w którym organ mógł wnieść sprzeciw. Opieszałość organu, do którego wpłynęło zgłoszenie, w przekazaniu go organowi właściwemu nie może rodzić ujemnych skutków dla inwestora.
W związku z tym przyjęto, że roboty prowadzone są w oparciu o wymagane prawem zgłoszenie. Objęło ono remont następujących budowli regulacyjnych w miejscowości W-.D.: tama podłużna RL/479, tama poprzeczna P-7/479, przetamowanie P-I/479 i P-III/479, ostroga OS-9/479, OS-1/480. Z protokołu kontroli przeprowadzonej dnia 8 czerwca 1999 r. wynika, że nie ustalono, aby zakres robót wykraczał poza dokonane zgłoszenie, a sposób ich wykonywania zagrażał bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź środowisku, a także by roboty były prowadzone niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w przepisach. Z akt sprawy wynika, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 50 ustawy Prawo budowlane uzasadniających wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Brak przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane stanowi o bezprzedmiotowości tego postępowania, co zgodnie z art. 105 par. 1 Kpa musi skutkować jego umorzeniem.
Zarzut o naruszeniu przepisu art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ nie podlega rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie dotyczy właściwości organów nadzoru budowlanego. Opinia na temat prac hydrotechnicznych prowadzonych w W.-D., sporządzona przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w zakresie ocen oddziaływania na środowisko - Ewę G.-G., nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosi się ona bowiem do robót o zakresie wykraczającym poza zgłoszenie i mogłaby być przedmiotem analizy organów, gdyby roboty wymagały zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków w G. wniosło o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 1999 r., zarzucając naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 75 par. 1 i art. 77 par. 1 Kpa Skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego a w szczególności nie zbadano okoliczności związanych z zagrożeniem dla środowiska spowodowanym prowadzonymi robotami budowlanymi jak również nie ustalono rzeczywistego charakteru prowadzonych robót.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Przede wszystkim wskazać należy, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że brak przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i musi skutkować jego umorzeniem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony /por. wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 1989 r. SA/Wr 957/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 22; 7 czerwca 1994 r. I SA 815/93 - ONSA 1995 Nr 2 poz. 82; 16 stycznia 1992 r. SA 1289/91 - ONSA 1992 Nr 1 poz. 17/. Podobne stanowisko zajął w tej kwestii Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. /III ARN 50/95 - OSNAPU 1996 nr 11 poz. 150/, w którym sformułowano tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 par. 1 Kpa przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.
W związku z tym stwierdzić należy, że organy obu instancji wydały decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie z naruszeniem art. 105 par. 1 Kpa. Nie zostało bowiem wykazane by postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ustalenie przez organ, że nie zachodzą przypadki wymienione w art. 50 ustawy Prawo budowlane powinno spowodować wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty - odmawiającej wstrzymania robót budowlanych.
Niezależnie od wskazanego uchybienia Sąd stwierdza, że sprawa, wbrew nakazowi zawartemu w art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, nie została należycie wyjaśniona. Organy obu instancji uchyliły się od zbadania czy roboty budowlane są prowadzone w sposób zagrażający środowisku. Nie ustosunkowały się ani do twierdzeń skarżącego zawartych w protokole z dnia 8 czerwca 1999 r. a dotyczących stanu zagrożenia środowiska, popartych przez przedstawiciela Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w W., ani do zarzutu dotyczącego charakteru i zakresu prowadzonych robót. Protokół z dnia 8 czerwca 1999 r. w sposób niezwykle lakoniczny ocenia zgodność prowadzonych robót ze zgłoszeniem. Zadaniem organu I i II instancji było wyjaśnienie wszystkich kwestii podnoszonych przez uczestników postępowania. Arbitralne stwierdzenie, iż z protokołu z dnia 8 czerwca 1999 r. wynika, że w sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 ustawy - Prawo wodne, nie spełnia obowiązku określonego w art. 107 par. 3 Kpa, wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.
W sytuacji gdy strona jako przyczynę wstrzymania robót budowanych wskazuje prowadzenie ich w sposób zagrażający środowisku /art. 50 ust. 1 pkt 2/, obowiązkiem organu było zbadanie czy przesłanka ta istotnie występuje. Dopiero przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego pozwoliłoby na wydanie prawidłowej decyzji.
Stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 1999 r. na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.