Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia z 26 lipca 1968 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta P. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem nieruchomość położoną w P. przy ul. L. o powierzchni 58.675 m2 stanowiącą współwłasność Marianny B., Barbary B., Gracjana B. i Stefana B. Działając z wniosku Beaty N. pełnomocnika współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości t.j.: Witolda B., Gracjana B., Krystyny B. i Barbary Z. o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 31 lipca 1997 r., wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 158 par. 1 Kpa stwierdził nieważność ostatecznego orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 26 lipca 1968 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził: że sporna nieruchomość wywłaszczona została na cele użyteczności publicznej w postaci przeznaczenia pod pracownicze ogrody działkowe.
W ocenie organu nie było podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie spornej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe to realizacja celu użyteczności publicznej. Ogrody działkowe stanowią użyteczność społeczną co nie jest tożsame z pojęciem użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/.
Zdaniem organu orzekającego wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 tej ustawy na cel, który nie uzasadniał wywłaszczenia.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Wojewódzki Zarząd Polskiego Związku Działkowców w P. zarzucając, że powyższa decyzja została wydana z naruszenie przepisów o właściwości bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 61 par. 4 Kpa.
Po rozpoznaniu tego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 22 września 1997 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 31 lipca 1997 r. W uzasadnieniu organ stwierdził co prawda, że w wyniku przeoczenia nie doręczono Wojewódzkiemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców w P., zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ale nie można tego oceniać jako rażące naruszenie art. 61 par. 4 Kpa, gdyż Zarząd ten wiedział o złożonym wniosku i podjętych czynnościach przez Urząd Wojewódzki w P., otrzymał decyzję z dnia 31 lipca 1997 r. i miał możność obrony swoich interesów. W odniesieniu do zarzutu niewłaściwości rzeczowej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, organ stwierdził, że od orzeczenia z dnia 26 lipca 1968 r. odwołanie przysługiwało do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, jako organu centralnego. Obecnie zaś organem centralnym w zakresie wywłaszczenia nieruchomości jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a to oznacza, że jest właściwy w świetle art. 157 par. 2 Kpa, jako organ nadzoru do orzekania o legalności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 26 lipca 1968 r.
W kwestii celu użyteczności publicznej pracowniczych ogrodów działkowych Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że istotnie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 18 poz. 119/ określał pracowniczy ogród działkowy jako urządzenie użyteczności publicznej, a art. 7 ust. 3 tej ustawy przyznał gminie prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Jednakże wyrokiem NSA z dnia 4 czerwca 1997 r. IV SA 1649/95 uchylono decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego poprzez uznanie ogrodów działkowych za cele użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż użytecznością publiczną jest zaspokojenie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. W konkluzji organ stwierdził, że nie zdefiniowane w ustawie pojęcie użyteczności publicznej nie może odbiegać od ustalonej doktrynalnie treści i być szeroko interpretowane.
Po rozpoznaniu skargi Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców oraz Pracowniczego Ogrodu Działkowego (...) na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 września 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 maja 1998 r. IV SA 2110/97 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 31 lipca 1997 r. oraz zasądził na rzecz Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w P. oraz Pracowniczego Ogrodu Działkowego (...) po 30 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że mając na uwadze art. 24 i art. 27 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 85 poz. 390/ doszedł do przekonania, iż oba podmioty skarżące mają interes prawny w występowaniu w sprawie ze skargą do sądu administracyjnego. Ze względu na tożsamość interesu prawnego sprawa została połączona pod jedną sygnaturą.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie był organem właściwym do wydania w niniejszej sprawie decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem NSA właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji wywłaszczeniowej i wydania w tej sprawie decyzji w dacie orzekania był właściwy wojewoda. W związku z tym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powinien zgodnie. z art. 65 par. 1 Kpa przekazać podanie właściwemu organowi /wojewodzie/. Zaskarżona decyzja uznana została zatem za dotkniętą wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Dlatego NSA z mocy art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzekł jak w sentencji.
Rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku wniósł Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, zarzucając rażące naruszenie prawa przez obrazę art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust 3 ustawy o NSA w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa wobec braku podstaw do powołania tego zespołu przepisów prawa w świetle art. 157 par. 1 Kpa w związku z art. 17 pkt 2 Kpa i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94 ze zm./ oraz w związku z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 31 grudnia 1956 r. o wyłączeniu z województw miast: Krakowa, Poznania i Wrocławia oraz nadaniu miejskim radom narodowym tych miast uprawnień wojewódzkich rad narodowych /Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1/. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku NSA w Warszawie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z dnia 3 września 1998 r. /III RN 83/98/ uchylił zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w 1997 r. organem szczebla centralnego właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia 26 lipca 1968 r. był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i dalej, że zakwestionowanie przez NSA w zaskarżonym wyroku właściwości tego organu w niniejszej sprawie ze wskazaniem Wojewody P., jako właściwego, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.
Okoliczność ta w połączeniu z brakiem ustosunkowania się do innych aspektów legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przytoczonych w skardze na tę decyzję uzasadniała - podniósł Sąd Najwyższy - zarzuty rewizji nadzwyczajnej o rażącym naruszeniu powołanych w niej przepisów prawa oraz wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niewątpliwe jest w świetle przywołanego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego.
Również niewątpliwe jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżący Polski Związek Działkowców - Zarząd. Wojewódzki /Zarząd Okręgowy/ w P. jak i Pracowniczy Ogród Działkowy (...) mają interes prawny w występowaniu w sprawie ze skargą do sądu administracyjnego, znajdujący oparcie w art. 24 i art. 27 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 85 poz. 390/, gdzie Polski Związek Działkowców jest uznany za organizację społeczną posiadającą osobowość prawną z wyodrębnionymi ogniwami, którymi są pracownicze ogrody działkowe i oddziały terenowe /wojewódzkie, okręgowe/.
Jeżeli zatem w sprawie z wniosku uprawnionych orzekał właściwy organ to Naczelny Sąd Administracyjny winien się skupić na głównym zarzucie skargi - braku przesłanki /przesłanek/ do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego, w szczególności zaś przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Idąc w tym kierunku Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżących, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w zgodzie z ówcześnie obowiązującym prawem. Wbrew temu co twierdzą skarżący zestawienie normy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94 ze zm./, dozwalającej na wywłaszczenie nieruchomości m.in. na cele użyteczności publicznej z normą art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 18 poz. 117 ze zm./, uznającą te ogrody za urządzenia użyteczności publicznej, niekoniecznie musi prowadzić do wniosku o dopuszczalności wywłaszczenia pod ogródki działkowe każdej nieruchomości. Stosownie bowiem do brzmienia normy art. 3 ust. 1 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie jest dopuszczalne jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. To zaś oznacza że sama przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie była jeszcze wystarczającą przesłanką wywłaszczenia.
Ubiegający się o wywłaszczenie winien był wykazać, iż nieruchomość jest niezbędna na określony cel użyteczności publicznej, a organ orzekający w sprawie ten fakt ocenić i ewentualnie zweryfikować.
Z materiałów sprawy nie wynika, aby orzekający w niniejszej sprawie Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miast P. tego dokonał, ale nawet gdyby tak postąpił to na przeszkodzie ww. wykazaniu, iż przedmiotowa nieruchomość mogła być wywłaszczona pod ogródki działkowe stanąłby fakt, iż było to gospodarstwo rolne. Skoro było to gospodarstwo rolne i to dobrze prosperujące, przynajmniej do czasu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, to wskazanie tego gospodarstwa jako nieruchomości niezbędnej dla realizacji ww. celu musiało budzić zastrzeżenia faktyczne i co ważniejsze również prawne, a to także w związku z ówczesną konstytucyjną ochroną indywidualnych gospodarstw rolnych. Stosownie do regulacji art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r., w brzmieniu obowiązujących w dacie orzekania o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, Państwo "otacza opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów i udziela im pomocy".
To zaś oznaczało że indywidualne gospodarstwa rolne podlegały wówczas szczególnej ochronie, dalej idącej niż w przypadku innych form własności indywidualnej, którym ustawodawca zapewniał jedynie ochronę w granicach obowiązujących ustaw /art. 12/.
Z kolei z normy art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 18 poz. 117/ jednoznacznie wynika, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można było tereny "odpowiednie". Odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także. takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem.
Zatem sam fakt ustawowego uznania ogródków działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie może być uznawany za jedyną przesłankę wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było możliwe dopiero wówczas gdy wykazano, że jest ona niezbędna na ten cel w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy oraz odpowiednia w myśl art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Mając na uwadze fakt, iż materiały sprawy nie dają podstaw do tego aby uznać, iż ówczesny organ wywłaszczeniowy wykazał, iż przedmiotowa nieruchomość była niezbędna i odpowiednia pod ogródki działkowe, zwłaszcza w świetle konstytucyjnej ochrony gospodarstw rolnych, organ nadzoru oceniając w skarżonym rozstrzygnięciu zakwestionowaną decyzję wywłaszczeniową, zasadnie doszedł do przekonania, iż decyzja ta rażąco narusza przywołane wyżej normy art. 3 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 7 ust 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, a jeżeli tak to, stosownie do dyspozycji art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, równie zasadnie stwierdził nieważność zakwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej. Co prawda uzasadnienie zarówno skarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji - w przeciwieństwie do rozstrzygnięcia - budzi zastrzeżenia, to mając na uwadze, iż argumentacja tam prezentowana co do oceny funkcji pracowniczych ogrodów działkowych nie ma wpływu - w świetle powyższych wywodów - na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.