Uzasadnienie
Decyzją z 29 października 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.- W. na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. udzielił Mirosławowi K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku gospodarczego na działce położonej w S. nr 29 a nadto w decyzji tej wskazał, iż należy wykonać roboty zabezpieczające przed osuwaniem się gruntu skarpy od strony szopy na działce Władysława R., wykonać izolację pionową części ściany, zasypać przestrzeń pomiędzy ścianą a wykonanym nasypem, ubić ziemię od strony działki Władysława R., założyć rynny i rury spustowe pod rygorem - w przypadku nie wykonania ww. robót - zastosowania art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa. Decyzją z dnia 5 lipca 2000 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. z urzędu stwierdził - na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-W. z dnia 29 października 1999 r., stwierdzając, iż zapis art. 51 ust. 1a Prawo budowlane nie dopuszcza żadnych dodatkowych warunków udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych poza już nałożonym obowiązkiem w decyzji legalizującej samowolnie wykonane roboty budowlane wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.
Po rozpatrzeniu odwołania Mirosława K. od ww. decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - decyzją z 5 września 2000 r. (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w pełni podzielając jego stanowisko. Następnie w związku ze skargą Mirosława K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 grudnia 2000 r. na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił swoją decyzję z dnia 5 września 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 lipca 2000 r.
W uzasadnieniu swego stanowiska, stwierdził, iż rozstrzygając sprawę pominął fakt, iż zobowiązanie dokonania robót zabezpieczających skarpę przed osuwaniem się nie było dodatkowym warunkiem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a jedynie konkretyzowaniem wykonania obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-W. z dnia 16 września 1999 r. Tym bardziej, że warunek wykonania takiego zabezpieczenia skarpy został zawarty w opisie technicznym remontu przedmiotowego budynku.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2000 r. wniósł Władysław R. i nie konkretyzując żadnych zarzutów wniósł o "rozpatrzenie od początku" swojej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja jest wadliwa.
Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z treścią art. 51 zdanie pierwsze ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi - dlatego też, mimo iż skarżący nie zawarł w niej konkretnych zarzutów, NSA ma obowiązek rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie /wyroki NSA z dnia: 10 listopada 2000 r. IV SA 1713/98, 7 lipca 1999 r. IV SA 313/99, I SA/Kr 1092/96, T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze PWN W-wa 1999/ przeważa pogląd, że weryfikacja własnych decyzji przez organ w trybie art. 38 ust. 2 cyt. ustawy następuje wyłącznie pod kątem zgodności kontrolowanej decyzji z prawem. Kontrola ta przeprowadzana jest niejako w zastępstwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec czego organ w tym trybie nie może dokonywać oceny decyzji w oparciu o inne kryteria niż określone w art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Oznacza to, że aby organ mógł uznać skargę za zasadną i aby mógł ją uwzględnić winien stwierdzić naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji. Dopiero w tej sytuacji, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części /w zależności od zakresu zaskarżenia/ i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - wskutek wniesienia skargi - nie może dojść w skutek decyzji kasacyjnej do uruchomienia nowego toku instancji administracyjnych w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Tak więc, mimo że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie określa prawnych form uwzględnienia skargi należy przyjąć, że rozstrzygnięcie takie może zawierać:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy,
- uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy,
- uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji.
Podsumowując stwierdzić należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 cyt. ustawy powinna rozstrzygać o zasadności bądź braku zasadności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy ograniczył swoje rozstrzygnięcie do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie orzekając o istocie sprawy bądź też o umorzeniu postępowania w I instancji jeśli zaszły by ku temu przesłanki - naruszając w ten sposób art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Już tylko z powodu tego uchybienia zaskarżona decyzja nie może się ostać.
Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż zobowiązanie Mirosława K. w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. pozwalającej mu na wznowienie robót budowlanych, do dokonania ponadto robót zabezpieczających skarpę przed osuwanie jest prawidłowe, ponieważ nie stanowi warunku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót a jedynie konkretyzuje wykonanie obowiązków nałożonych przez powiatowego inspektora nadzoru w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zważyć bowiem należy, iż w treści kwestionowanej decyzji o wznowieniu robót budowlanych, organ powołał się na treść przepisu art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa, który stanowi iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Zatem powołanie w tej decyzji przepisu art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa w sposób wyraźny wskazuje, iż organ wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych pod warunkiem wykonania przez adresata decyzji określonych obowiązków.
Stwierdzić należy, iż dodanie w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jakiegokolwiek warunku wpływającego na skutki prawne jakie wywołuje decyzja - nie znajduje prawnego uzasadnienia. Treść art. 51 ust. 1a cytowanej ustawy Prawo budowlane jasno wskazuje, iż po wykonaniu obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W razie ich niewykonania - nakazuje zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu lub jego części. Niedopuszczalne jest w jednej decyzji przesądzenie o wznowieniu robót budowlanych z równoczesnym określeniem czynności warunkujących wznowienie robót.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno prawa procesowego jak i materialnego co skutkować musiało jej uchylenie na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA.