Uzasadnienie
Minister Środowiska decyzją z dnia 17.05.2001 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania Komendy Rejonowej P. S. P. w R. od decyzji Wojewody K. z dnia 12.10.1998 r. (...) ustalającej opłatę za składowanie odpadów w 1997 r. w kwocie 1.800,90 zł działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa w zw. 86 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 86a ust. 1, art. 86b ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, art. 62 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592 ze zm./ oraz par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 133 poz. 638 ze zm./ i par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za składowanie odpadów /Dz.U. nr 162 poz. 1116/
- - uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji i orzekł, że opłatą określoną w pkt 1 tej decyzji należy wpłacić na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji,
- - pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.
Według Ministra Środowiska "podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, zgodnie, z którym jednostki organizacyjne ponoszą opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /ust. 1/" oraz, że "opłaty pobiera się za składowanie odpadów w 1997 r. na podstawie wykazu Strony, z zastosowaniem obowiązujących przepisów prawnych w tym zakresie".
Skargę na wymienioną decyzję organu odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Komenda Powiatowa P. S. P. w R. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła organowi II instancji powołanie błędnej podstawy prawnej decyzji -art. 86b ust. 1 i 6, który to ustęp został skreślony przez art. 56 pkt 15 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/ oraz naruszenie art. 35 par. 3 Kpa przez rażącą przewlekłość postępowania odwoławczego. Podniosła, że "przepisy ustawy o kształtowaniu i ochronie środowiska uzależniają opłaty za korzystanie ze środowiska z działalnością statutową jednostek, a nie z usuwaniem wyników klęski żywiołowej". Gdyby podzielić stanowisko obu organów to np. należałoby ustalać opłaty "za wycięcie drzewa powalonego na skutek warunków atmosferycznych".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za składowanie odpadów w 1997 r. zostało wszczęte z urzędu w dniu 17.08.1998 r., a zgodnie z art. 63 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie z dniem 1.01.2001 r., a więc w toku postępowania odwoławczego, do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga Komendy Rejonowej P. S. P. w R. zasługują na uwzględnienie, jakkolwiek w większości z przyczyn ujawnionych z urzędu stosownie do treści art. 51 w zw. z art. 21 ustawy o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z oczywistym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 3, art. 77 par. 1 i art. 80 oraz art. 107 par. 1 i par. 3 Kpa. Poważne zastrzeżenia budzi redakcja zaskarżonej decyzji, bo organ odwoławczy uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji w części ustalającej opłatę za składowanie odpadów winien najpierw utrzymać jaw mocy w pkt 1, a następnie uchylić jaw pkt 2 i wskazać, gdzie tę opłatę należy uiścić. Obie decyzje nie zawierają uzasadnienia prawnego i uzasadnienia faktycznego zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 par. 3 Kpa, a nadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionej przez stronę skarżącą kwestii pochodzenia gruzu, powstałego w wyniku likwidacji skutków powodzi a nie jako produktu działalności gospodarczej jednostki straży pożarnej.
Podkreślenia wymaga, że każdy adresat decyzji administracyjnej ma prawo wiedzieć dlaczego zapadło takie a nie inne rozstrzygnięcie, dlaczego zastosowano przepisy powołane w jego podstawie prawnej i dlaczego nie uwzględniono okoliczności na jakie powołał się w toku postępowania. Nadto organ odwoławczy jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał "par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów" bez określenia o jakie rozporządzenie mu chodzi, a w przypadku par. 2 ust. 3 wskazuje, że chodzi o rozporządzenie z dnia 27 grudnia 1993 r. Nie wiadomo więc czy oba powołane przepisy zawarte są w różnych rozporządzeniach, czy też w tym samym rozporządzeniu, a redakcja podstawy prawnej w tej części jest tylko wynikiem oczywistej omyłki. Już tylko z powodu naruszenia wymienionych przepisów postępowania obie decyzje nie mogą się ostać.
Organ I instancji jako podstawę ustalenia rodzaju odpadów powołuje się na zał. nr 3 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. i na zał. nr 3 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1997 r. odnośnie przyjętej stawki jednostkowej opłat. Pierwsze z tych rozporządzeń weszło w życie z dniem 1 stycznia 1997 r. i przewidywało stawkę 6 zł za 1 Mg za gruz betonowy i ceglany, którą organ zastosował i stawkę 3 zł za 1 Mg za papier i tekturę. Z decyzji z dnia 12.10.1998 r. nie wynika dlaczego zastosowano jednostkową stawkę 6 zł za 1 Mg za odpady gruzu i papieru składowane w 1997 r.
Powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 86b ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska został skreślony przez art. 56 pkt 15 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/, która weszła w życie z dniem 1.01.2001 r. Wprawdzie art. 63 tej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, ale nie znaczy to, że organ odwoławczy automatycznie stosuje przepisy dotychczasowe nie badając czy aktualne obowiązujące przepisy nie są dla strony względniejsze i to tym bardziej, że od dnia 1.01.1998 r., czyli już w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywała ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592/, która w zakresie zasad korzystania ze środowiska zawierała odrębne regulacje niż ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Jakkolwiek art. 61 ustawy o odpadach jest takiej samej treści jak art. 63 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jednak zgodnie z art. 62 przepisy dotychczasowe mają zastosowanie tylko do obliczania i pobierania opłat za składowanie odpadów. Oba organy winny więc przede wszystkim ustalić, czy na gruncie ustawy o odpadach na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty za składowanie na wysypisku komunalnym gruzu powstałego w wyniku likwidacji skutków powodzi.
Wyjaśnienia wymaga czy składowanie takiego gruzu jest gospodarczym korzystaniem ze środowiska w rozumieniu art. 86 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez Komendę Rejonową P. S. P. w R., powołaną zupełnie do innych zadań. Dopiero po przesądzeniu samej zasady przypisania stronie skarżącej takiego obowiązku dopuszczalne było dokonanie wyliczenia wysokości opłaty. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na treść art. 67 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisk, który w odniesieniu do przepisów wykonawczych stanowi, że zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są z nią sprzeczne.
Nadto w dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za składowanie odpadów /Dz.U. nr 162 poz. 1116/ i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów /Dz.U. nr 162 poz. 1117/, która w par. 10 stwierdzała utratę mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian.
Organ odwoławczy wskazując jako jedną z podstaw swojego rozstrzygnięcia w decyzji z dnia 17.05.2001 r. par. 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 1993 r. nie wykazał dlaczego jego zdaniem przepis ten zachował aktualność w sytuacji, gdy obowiązywał do dnia 1.01.1998 r. Przypomnieć należy, że organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu w dniu 17.08.1998 r. Budzi więc poważną wątpliwość pogląd Ministra Środowiska, że na podstawie art. 63 powołanej ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną, przed wejściem w życie tej ustawy, można stosować przepisy rozporządzenia, które utraciło moc przed dniem wszczęcia postępowania.
Nadto rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za składowanie odpadów /Dz.U. nr 162 poz. 1116/ utraciło moc na podstawie par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie opłat za składowanie odpadów /Dz.U. nr 162 poz. 1128/, które weszło w życie z dniem 1.01.1999 r.
Reasumując należy jeszcze stwierdzić, że zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, miedzy wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, obliguje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów wynika łagodniejszy skutek niż ten, który wynika z przepisów dotychczasowych. Stosowanie przepisów dotychczasowych dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy są one korzystniejsze dla strony postępowania. Brak właściwej analizy obowiązującego stanu prawnego w dacie wydania zaskarżonej decyzji uniemożliwia prawidłową kontrolę jej legalności.
Na tle uchybień wykazanych w niniejszej sprawie uprawnione jest przypuszczenie, że chaos legislacyjny jaki od kilku lat towarzyszy uchwalaniu przepisów dotyczących ochrony środowiska, ciągłe zmiany tych przepisów, niejasne w swej treści przepisy przejściowe i wprowadzające oraz liczne delegacje ustawowe - nastręczają organom stanowiącym przepisy wykonawcze i organom stosującym te przepisy, poważne problemy w zakresie ich rozumienia i interpretacji. Nie sprzyja to jednolitości i jakości orzecznictwa oraz w konsekwencji może prowadzić do bezkarnej degradacji naturalnego środowiska człowieka i do nie respektowania postanowień Konstytucji RP w zakresie jego ochrony.
Nie przesądzając więc ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, z przyczyn wyżej wskazanych, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA, należało orzec jak w sentencji wyroku.