Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 października 1998 r. Jadwiga J. wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru D. w gminie N. Projektowi planu zarzuciła, że wzdłuż działki nr ewid. 118/2, stanowiącej jej własność, poprowadzono drogi publiczne, a istotną część działki przeznaczono pod usługi oświatowe. W rezultacie jej działka nie może być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną.
Uchwałą z dnia 12 października 1999 r. Rada Gminy N. odrzuciła zarzut Jadwigi J. wniesiony do projektu planu co do przeznaczenia jej działki pod usługi oświaty oraz w odniesieniu do usytuowania przebiegu sieci gazociągowej i dróg przez teren działki. W uzasadnieniu Rada Gminy stwierdziła, że poprowadzenie kwestionowanych dróg jest niezbędne do obsługi komunikacyjnej terenu i rezygnacja z nich nie jest możliwa, a część działki nr 118/2 była przeznaczona pod oświatę już w planie dotychczas obowiązującym.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Gminy N. wniosła Jadwiga J., kwestionując przyjęte rozwiązanie komunikacyjne, które wraz z przeznaczeniem części działki pod usługi oświatowe niweczą jej nadzieje na zabudowę działki.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. odesłała do zaskarżonej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Celem zarzutu, o którym mówi art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, jest ochrona interesu indywidualnego obywateli /jednostek organizacyjnych/ w procesie planowania przestrzennego. To zaś oznacza, że rada gminy, rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu, nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Przy rozpatrywaniu zarzutów spojrzenie na proponowane rozwiązania powinno być odwrotne: czy w związku z realizacją choćby najsłuszniejszych celów społecznych nie został naruszony interes prawny jednostki, ponieważ w postępowaniu dotyczącym rozpatrywania zarzutów to on jest prawnie chroniony, a jego naruszenie może prowadzić do nieważności w całości lub w części uchwały o planie. Zarzut staje się tym samym sui generis środkiem odwoławczym od projektowanych ustaleń planistycznych.
Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Rady Gminu N. o odrzuceniu zarzutów Jadwigi J., nie można podzielić poglądu Rady w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że z zebranych w sprawie materiałów nie wynika, aby Rada - mimo dyspozycji art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - rozważała zarzuty Jadwigi J. w tym kontekście. Rada przyjęła, że skoro obsługa komunikacyjna obszaru wymaga kolejnych dróg, to powinny one być wyznaczone i nie wymaga to szerszego uzasadnienia. Tymczasem skarżąca zasadnie pyta, dlaczego drogę wyznaczono tylko wzdłuż jej działki, i to w sytuacji, gdy - jak się okazało na rozprawie - obok leży działka komunalna.
Sytuacja ta rzeczywiście uzasadnia pytanie, czy Gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Odpowiedzi nie można znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie to jest wprawdzie obszerne, ale do zgłoszonego zarzutu nawiązuje w niewielkim stopniu i ogólnie, naruszając tym samym przepis art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy. Ustawowy obowiązek uzasadnienia uchwały jest szczególnie ważny wówczas, gdy rada gminy odrzuca wniesiony zarzut. Chodzi bowiem o to, aby rada, rozpatrując zarzut, wyjaśniła wszystkie istotne okoliczności sprawy, aby można było jednoznacznie ocenić, czy w danym wypadku rada nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Mając na względzie interesy ogółu społeczności lokalnej, rada nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych. Co więcej, ustawodawca, zobowiązując radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej uchwały w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, miał na celu nie tylko niebudzące wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, ale także przekonanie wnoszącego zarzut o zgodności projektowanego rozwiązania z prawem. Taka jest ratio legis przepisów o zaskarżaniu planu na etapie jego przygotowywania, wynikająca z wykładni systemowej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
(...) Naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 omawianej ustawy, zobowiązującego radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu wniesionego zarzutu, nie może pozostać bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy i może stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Przesłanka ta wystąpi wówczas, gdy uzasadnienie jest tak lakoniczne, iż nie wynika z niego, że istotne okoliczności sprawy zostały przez organy gminy wyjaśnione i ocenione. I choć wadliwość ta jest przede wszystkim związana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to może dojść do stwierdzenia nieważności uchwały.
Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny przy kontroli takiej uchwały nie jest w stanie wyjaśniać wszystkich istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności w ramach postępowania dowodowego, prowadzonego jedynie uzupełniająco w myśl art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a żaden przepis prawa nie upoważnia sądu administracyjnego do działania w zastępstwie organu i prowadzenia zań całego postępowania dowodowo-wyjaśniającego, Sąd (...) stwierdził nieważność uchwały na mocy art. 24 ust. 1 powyższej ustawy.