Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2000 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 39 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania Anny B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ż.W. z dnia 16 maja 2000 r. (...) ustalającą na wniosek inwestora C.B.K. I Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: modernizacja drogi dojazdowej polegająca na położeniu nawierzchni asfaltowej, przewidzianej do realizacji w miejscowości Ż.W. /część działki nr ew. 322/ i P. /część działki nr ew. 166/, zgodnie z załącznikiem graficznym.
Z decyzji wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Ż.W., uchwalonym przez Radę Gminy w Ż.W. Uchwałą nr 22/94 z dnia 2 grudnia 1994 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. S. Nr 18/19 dnia 14 grudnia 1994 r. poz. 163 przedmiotowy teren zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr 8 relacji W.-K. i stanowi drogę zastępczą - trasę drogową dla ruchu powolnego, zdjętego z drogi krajowej nr 8.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przedmiotowa inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z planem, zatem organ I instancji zobowiązany był do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wnioskiem inwestora. Etap ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych i nie ingeruje w prawo własności. Inwestycja dotyczy budowy nawierzchni asfaltowej na istniejącej drodze dojazdowej, która na odcinku miejscowości P. biegnie w sąsiedztwie i równolegle do drogi krajowej nr 8 i stanowi drogę dojazdową do działek rolnych właścicieli, z którymi inwestor dokonał wstępnych czynności formalno-prawnych. Odcinek drogi lokalnej od granic wsi Ż.W. do granic wsi P. jest już wyłożony asfaltem i utwardzenie pozostałego odcinka ułatwi komunikację mieszkańcom okolicznych miejscowości, jak też inwestorowi. Nie ma znaczenia z punktu widzenia interesu osób trzecich okoliczność obniżenia wartości działek sąsiednich w następstwie zrealizowania przedmiotowej inwestycji, gdyż droga o charakterze lokalnym istnieje, a inwestycja ma polegać na utwardzeniu jej asfaltem. Poza tym zdecydowanie większy wpływ na działki sąsiednie ma ruch samochodów ciężarowych i TIR odbywający się na drodze krajowej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na po wyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła Anna B., domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie określenie wymagań dotyczących interesów osób trzecich, gdyż budowa drogi asfaltowej spowoduje zakłócenie w korzystaniu z jej nieruchomości ponad przeciętna miarę, a ponadto nieruchomość straci na atrakcyjności z uwagi na hałas i zanieczyszczenia. Wobec tego konieczne jest zapewnienie ochrony interesów skarżącej poprzez wykup przez inwestora po cenie rynkowej nieruchomości zagrożonych planowaną inwestycją. Zdaniem skarżącej modernizacja drogi dojazdowej polegająca na położeniu nawierzchni asfaltowej jest inwestycją mogąca pogorszyć stan środowiska, a zatem zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, powinna być uzgodniona z wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Organ poprzestał jedynie na opinii Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane przez skarżącą.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania i w ocenie tej nie jest związany granicami skargi, a jedynie przedmiotem zaskarżenia.
Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ podstawą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, przy czym integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, zaś rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą.
W zaskarżonej decyzji podano, że jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Ż.W. uchwalonym przez Radę Gminy w Ż.W. Uchwałą nr 22/94 z dnia 2 grudnia 1994 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. S. Nr 18/19 z dnia 14 grudnia 1994 r. poz. 163. Nie określono jednak w jakiej strefie położona jest nieruchomość, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja i jakie są ustalenia w planie zagospodarowania przestrzennego odnośnie tej strefy. W przedstawionych Sądowi aktach sprawy brak jest części graficznej i opisowej tego planu. Natomiast znajdujący się tam "wypis z Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego" nie jest tekstem tego planu, lecz informacją Wójta o tym, gdzie "działki" /bez ich opisu/ są położone.
Podkreślić należy, że podstawą kontroli przez Sąd zgodności decyzji dotyczącej wykorzystania terenu pod budownictwo z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyłącznie ustalenie określające zagospodarowanie przestrzenne danego obszaru wyrażone w formie rysunku, jak i tekstu, tworzących łącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przy czym dokumenty znajdujące się w aktach i stanowiące podstawę określonych rozstrzygnięć winny też zawierać taki opis, który nie budzi wątpliwości co do identyfikacji tychże dokumentów.
Brak zatem części graficznej i opisowej planu wskazanego w decyzji skutkuje tym, że Sąd nie miał możliwości zapoznania się z tekstem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji i dokonania kontroli tej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.
Niezależnie od przedstawionego wyżej uchybienia stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak jest wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co uniemożliwia ustalenie, czy wniosek ten dotyczył budowy, czy też "modernizacji" drogi, polegającej tylko na położeniu nawierzchni asfaltowej na już istniejącej drodze, bez zmiany jej parametrów. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek dotyczył "budowy drogi dojazdowej do centrum magazynowo-biurowego w P.", zaś decyzja dotyczy "modernizacji drogi dojazdowej polegającej na położeniu nawierzchni asfaltowej w miejscowości Ż.W. i P.".
Pojęcie "modernizacja" nie zostało sprecyzowane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym należy posłużyć się określeniem "modernizacja drogi", sprecyzowanym w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 tej ustawy "modernizacja drogi" oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Natomiast "budowa drogi" /art. 4 pkt 8/ to wykonywanie nowego połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami.
W dotychczasowym postępowaniu nie zostało wykazane poprzez szczegółową analizę zapisów planu, że droga istnieje na terenie objętym decyzją i że jest to droga publiczna. Brak w aktach sprawy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz rysunku graficznego przedmiotowego terenu, a także wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają ustalić czy inwestycja polega na modernizacji, czy też budowie drogi.
Przestawione wyżej wady postępowania pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie i powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.