Uzasadnienie
Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 lutego 200 lr. S. C., wydaną na podstawie art. 104 i art 107 kpa oraz art. 39, art. 40, art. 42 i art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowej stacji paliw o pow. 3.300 m2 w jednej kondygnacji, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...], położonej we wsi J. W uzasadnieniu decyzji podano, że właściciele i współwłaściciele działek sąsiadujących z działką inwestora nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję. Zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].05.2001r.) przedmiotowa działka położona jest częściowo w strefie mieszkaniowo - usługowej o podstawowym znaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na głębokość 50 m od drogi [...], oznaczonej symbolem M oraz częściowo strefie oznaczonej symbolem R -teren upraw rolnych. Ponadto, działka położona jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu oraz otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Na terenie tym obowiązują też ustalenia Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), z których wynika, że w odniesieniu do lasów obowiązują zakazy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, lokalizacji budynków w odległości mniej niż 25 m od granic kompleksów leśnych wchodzących w granice obszaru chronionego krajobrazu, pozostawienie wzdłuż cieków wodnych pasów terenów nie zainwestowanych w szerokości wyznaczonej naturalną skarpą, nie mniej niż 20 m od brzegów. W art. 19 ust. 3 pkt 7 wyżej cyt. uchwały dla terenów oznaczonych symbolem M plan zawiera następujące ustalenia: działka min. 1000 m2 (z odstępstwem -10%), powierzchnia biologicznie czynna 50 % lub 70 % w zależności od położenia działki, z nieprzekraczalną zabudową 1,5 kondygnacji naziemnych (1 kondygnacja + poddasze użytkowe). Natomiast dla terenów oznaczonych symbolem MU plan w art. 19 ust. 3 pkt. 11 uchwały dopuszcza realizację usług nieuciążliwych oraz z nieuciążliwością ograniczoną do terenu własnej działki. Dla strefy rolniczej o symbolu R plan w uzasadnionych przypadkach dopuszcza nową zabudowę zagrodową dla gospodarstw o szerokości min. 1 ha, wysokość zabudowy 1,5 kondygnacji, lokalizację obiektów obsługi rolnictwa, przetwórstwa rolno -spożywczego, adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej, z możliwością przebudowy, zabudowy i nadbudowy, wysokość zabudowy 1,5 m. W tej sytuacji Wójt gminy P. nie jest władny wydać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o treści jakiej żąda wnioskodawca, bowiem żądanie to nie ma oparcia w ustaleniach planu miejscowego.
W odwołaniu od tej decyzji S. C. podniósł, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. planowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem M. Tekst planu w art. 19 ust. 2 zawiera ustalenia, które na terenach oznaczonych symbolami M, MN, MN1, MR/M i M4 dopuszczają lokalizację nieuciążliwych usług i rzemiosła usługowego. Zdaniem skarżącego, ustalenia powyższe nie zabraniają zlokalizowania kontenerowej stacji paliw na tej części jego działki nr [...], która znajduje się w strefie oznaczonej symbolem M. Nadto ze sporządzonej w 1999r. przez biegłego "Oceny oddziaływania na środowisko kontenerowej stacji paliw" wynika, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do usług handlowych nieuciążliwych i z tych względów wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2003r., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm) istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie, iż dany teren może być wykorzystywany w ściśle określony sposób wynikający z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pod określonymi warunkami. Zgodnie z atr. 43 cyt. ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren planowanej inwestycji płożony jest w strefie M - mieszkaniowo usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, natomiast pozostała część działki przeznaczona jest w planie jako strefa rolnicza R - to tereny upraw rolnych. Stacja paliw nie może być uznaną za nieuciążliwe usługi, ponieważ zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 79, poz. 1490) należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego stacja paliw nie jest inwestycją, która może być zrealizowania na działce inwestora, gdyż byłaby sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym byłaby nieważna.
W skardze na powyższą decyzję S. C. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, podniósł przede wszystkim, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. jednoznacznie nie zakazują lokalizacji tego rodzaju inwestycji na jego działce. W ocenie skarżącego zaliczenie kontenerowej stacji paliw do inwestycji, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt. 12 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko(...), dla której może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu procedury i zajęciu stanowiska przez właściwe organy ochrony środowiska, czego w tej sprawie nie uczyniono. Podniósł, że z opracowanej w 1999 roku dla jego inwestycji "Oceny oddziaływania na środowisko" wynika, że projektowana stacja paliw nie będzie powodowała przekroczeń dopuszczalnych norm uciążliwości dla środowiska oraz nie będzie naruszać interesów osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczność w sprawie. Przede wszystkim organy orzekające nie przeprowadziły dokładnej analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie oceniły w sposób wystarczający sprzeczności zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z miejscowego planu ogólnego oraz tekstu planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy P. (opubl. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 25 maja 2001 r.) wynika, że działka nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym zarówno symbolem M, jak też symbolem R. Stosownie do treści art. 16 pkt. 2 ww. uchwały symbolem R- na rysunku planu oznaczona jest strefa rolnicza, dla której ustalono funkcję rolniczą (art. 18 ust.l) i na której zgodnie z art. 18 ust.2 tej uchwały dopuszczono lokalizację: części urządzeń infrastruktury rolniczej (pkt 1), dróg dojazdowych (pkt 2), a w uzasadnionych przypadkach formowanie nowej zabudowy zagrodowej dla gospodarstw o wielkości min. 1 ha (pkt 3). Według zasad zagospodarowania ustalonych w art. 18 ust. 3 tekstu planu na terenie upraw rolniczych (R) dopuszcza się lokalizację obiektów obsługi rolnictwa, przetwórstwa rolno-spożywczego itp. nieokreślonych przestrzenią na rysunku planu przy zachowaniu wymagań szczególnych. Symbolem M oznaczona jest na rysunku planu strefa mieszkalno-usługowa dla której plan w art. 19 ust. 1 ustala podstawowe przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Na terenach oznaczonych tym symbolem dopuszczono, jak stanowi ust. 2 ust. 19, lokalizację nieuciążliwych usług i rzemiosła usługowego (pkt 1), sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 2), dróg dojazdowych, parkingów i garaży niezbędnych do obsługi obszaru.
Prowadzenie kontenerowej stacji paliw jest niewątpliwie działalnością usługową, przy czym trzeba zaznaczyć, że pod pojęciem " usług" należy również rozmieć działalność handlową (np. sprzedaż paliwa). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na obszarach oznaczonych symbolem M oraz R zabudowę usługową, a to oznacza, że lokalizacja stacji paliw, jako inwestycji usługowej, może być dopuszczalna, o ile nie będzie inwestycją uciążliwą.
Według przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 179, poz. 1490) stacja benzynowa zaliczona jest do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niemniej jednak wymóg obligatoryjnego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko obowiązuje tylko dla tych stacji paliw, o których jest mowa w § 2 pkt 9 lit. b) ww. rozporządzenia., czyli dla stacji, których pojemność do magazynowania ropy naftowej lub produktów chemicznych nie jest niższa niż 10.000 m3. Natomiast, w przypadku stacji paliw nie spełniającej ww, warunków obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko " może" być wymagany (§ 3 pkt 12 lit c) cyt. rozporządzenia) Oznacza to, że w tym przypadku kwestię nałożenia na inwestora sporządzenia raportu pozostawiono uznaniu właściwego organu. Podnieść jednakże należy, iż zaliczenie stacji paliw do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przesądza o jej uciążliwości na otoczenie. Dopiero z opracowanego raportu oddziaływania na środowisko będzie można wyprowadzić tego rodzaju wniosek.
Wypada podnieść, iż uciążliwość danego zamierzenia inwestycyjnego należy rozpatrywać w sensie prawnym i nie mogą w tym względzie mieć znaczenia jakiekolwiek oceny nie dokonane w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalony przez Radę Gminy w dniu [...] kwietnia 200 lr. nie zawiera definicji pojęcia "uciążliwych usług" lub a contrario "nieuciążliwych usług". A to może oznaczać, obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko pod względem uciążliwości każdej inwestycji o charakterze usługowym.
Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć regulowane jest przepisami art. 46 do art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 4 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem art.7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, łącznie z czynnościami organizacyjnymi zapewniającymi udział społeczeństwa w sprawie ochrony środowiska (art. 53 cyt. ustawy) jest obowiązkiem organu administracyjnego właściwego do wydawania decyzji przewidzianej w art. 46 ust. 4 cyt. ustawy. Stosownie do treści art. 48 ust.2 pkt 1 cyt. ustawy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko może nastąpić po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego, w tym przypadku organu ochrony środowiska. Formą prawna tego uzgodnienia jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 kpa, na które stronie przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to wydawane jest w ramach współdziałania organów administracyjnych i stanowi element postępowania głównego, prowadzonego przez organ uprawniony do wydania decyzji. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana przez organ decydujący, w tym konkretnym przypadku przez Wójta Gminy P. W niniejszej sprawie organy orzekające wyżej przedstawionym obowiązkom procesowym uchybiły, na co w skardze trafnie zwrócił uwagę skarżący.
Tak więc brak stanowiska organu uzgadniającego, stanowiącego element postępowania wyjaśniającego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprawiło, że ustalenia poczynione przez organy orzekające obu instancji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. należy ocenić jako nie znajdujące wystarczających podstaw.
Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż organy orzekające obu instancji w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, art.106 § 5 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa z punktu widzenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym(t. jedn. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy. Stosownie do powołanego przepisu decyzja, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali. Tymczasem decyzja Wójta Gminy P. nie zawiera w ogóle załącznika w postaci mapy, z określonymi liniami rozgraniczającymi terenu planowanej inwestycji przez inwestora. Stanowi to niewątpliwie naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym.
Należy też stwierdzić, że na znajdującym się w aktach sprawy wyrysie miejscowego planu zagospodarowania terenu gminy P. nie oznaczono obszaru chronionego krajobrazu oraz otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Z tego też powodu Sąd nie mógł poddać ocenie, czy działka skarżącego położona jest na tych terenach, jak to wynika z rozstrzygnięć organów obu instancji oraz z odpowiedzi na skargę.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 cyt. ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczojao ajjpdstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy.