Uzasadnienie
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 20 sierpnia 1998 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców T. i Zarządu Gminy T., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 53 ust. 2 pkt 7 i art. 66 ust. 2 Prawa wodnego z 1974 r. /Dz.U. nr 38 poz. 230/ - utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia 20 czerwca 1998 r. umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Firmie "Galicja" w L., Kopalnia Żwiru i Piasku w T., na wydobywanie kruszywa ze złoża T. 1A położonego na prawym brzegu rzeki W. Decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy T. zarzucając jej naruszenie: prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1, art. 53 ust. 1 pkt 7 i art. 31 ust. 3 Prawa wodnego w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r., w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego /Dz.U. nr 13 poz. 55/ przez przyjęcie, że wydobywanie żwiru i piasku w zakresie przekraczającym powszechne i zwykłe korzystanie z wód oraz na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi do innych celów niż zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego, nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, a nadto naruszenie art. 25 ust. 2 i art. 26 Prawa wodnego w zw. z art. 84 par. 1 Kpa przez przyjęcie że wykonanie operatu wodnoprawnego i innych ekspertyz następuje na zlecenie zainteresowanej strony zamiast na zlecenie organu rozstrzygającego sprawę oraz art. 51 ust. 4 pkt 2 Prawa wodnego i par. 1 zarządzenia Ministra - Kierownika Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 7 listopada 1985 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od biegłych biorących udział w postępowaniu wodnoprawnym /M.P. nr 37 poz. 253/ przez przyjęcie, że w postępowaniu wodnoprawnym mogą wydawać opinie osoby nie wpisane na listę biegłych. Zarzucił również naruszenie załącznika nr 8 cz. II 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 grudnia 1993 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych norm branżowych /Dz.U. 1994 nr 20 poz. 71/ przez pominięcie stosowania normy branżowej dotyczącej odtworzenia budowy pasów ochronnych od cieków wodnych na obszarach nieobwałowanych przy wydobywaniu kruszywa oraz art. 7 Kpa przez niewyjaśnienie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a przede wszystkim dotyczących kwalifikacji osoby wykonującej operat wodnoprawny. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją, decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wniósł o jej oddalenie z uwagi na to, że przedmiotowe złoże kruszywa zlokalizowane jest w rejonie km 7 + 300 rzeki W., czyli poza terenami położonymi na prawym brzegu tej rzeki w km 0 + 060 do 5 + 800, uznanymi jako narażone na niebezpieczeństwo powodzi, na których obowiązuje zakaz zmieniania ukształtowania powierzchni gruntów - zgodnie z zarządzeniem Wojewody P. z dnia 29 kwietnia 1995 r. Nie mają, więc zastosowania zakazy wymienione w art. 66 ust. 1 i złoże w "T. 1-R" nie podlega przepisom art. 53 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego. Złoże to nie jest zlokalizowane na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, a tym samym nie stanowi korzystania z wód, ani powszechnego, ani zwykłego, ani szczególnego. Bezpodstawne są więc zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w skardze przepisów Prawa wodnego i aktów wykonawczych. Nadto norma branżowa (...) została w grudniu 1996 r. zastąpiona normą (...), która nie została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 15 września 1997 r. Wobec braku podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego, przepisy normy (...) mogą być rozpatrywane w postępowaniu koncesyjnym. Jeżeli nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, to nie ma potrzeby sprawdzania kwalifikacji osoby, która opracowała zbędny operat wodnoprawny. Ewentualnego faktycznego zalewania terenów przy wyższych stanach wody, nie można utożsamiać z prawnym stanem obszarów nie obwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych przez wojewodę w drodze zarządzenia.
W piśmie z dnia 10 lutego 2000 r. zarząd Gminy T. podtrzymał swoje zarzuty zawarte w skardze. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kopalnia Żwiru i Piasku w T. znajduje się na nieobwałowanych terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Jest to więc szczególne korzystanie z wód i wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie to winno nałożyć na Firmę "Galicja" w L. obowiązek wybudowania wałów przeciwpowodziowych, które stanowić będą zabezpieczenie przed powodzią na obszarach kopalni kruszywa.
Na rozprawie sądowej Wójt Gminy T. przyznał, że wydobywanie piasku ma nastąpić z rzeki poza obszarem, objętym zarządzeniem Wojewody P. z dnia 20 kwietnia 1995 r., czyli poza obszarami uznanymi za narażone na niebezpieczeństwo powodzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zakres sądowej kontroli aktów administracyjnym ograniczony jest do badania ich zgodności z prawem. Ocenie legalności podlega jedynie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. W niniejszej sprawie nie mogą być rozważane zarzuty właściwe innemu postępowaniu, w tym postępowaniu koncesyjnemu, czy też dotyczące postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Punktem wyjścia do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a więc i do oceny zasadności decyzji, a więc i do oceny zasadności skargi, jest rozporządzenie nr 17 Wojewody P. z dnia 20 kwietnia 1995 r. w sprawie określenia nie obwarowanych obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi /Dz.Urz. nr 14 poz. 89/. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ w związku z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/. Jest więc obowiązującym aktem prawnym, którego postanowienia nie konkurują z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który to akt prawa miejscowego reguluje odmienne kwestie. Nie można więc podzielić poglądu skarżącego zawartego w piśmie z dnia 10 lutego 2000 r., że ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. uchwalonym w dn. 19 lutego 1993 r. "mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi". Inny jest bowiem cel tego planu i inne kwestie reguluje, niż zarządzenie wydane na podstawie upoważnienia z art. 66 ust. 2 Prawa wodnego. Jeżeli władze Gminy T. kwestionują to zarządzenie, to mogą wystąpić o jego zmianę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie planu "na terenach zalewowych zabrania się wyznaczania jakichkolwiek obiektów trwałych do czasu regulacji rzek przy pomocy wałów przeciwpowodziowych" nie pozostaje w sprzeczności z treścią par. 1 zarządzenia nr 17 Wojewody P. z dn. 20 kwietnia 1995 r., który określa nie obwałowane tereny rzeki W. - brzeg prawy w km 0 + 600 - 5 + 800, jako narażone na niebezpieczeństwo powodzi. Z par. 5 tego zarządzenia jednoznacznie wynika, że wzniesienie obiektu budowlanego na tym terenie jest możliwe w uzasadnionych wypadkach, po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego. Prawidłowe jest więc stanowisko organu odwoławczego, że skoro wymienione zarządzenie nie obejmuje złoża zlokalizowanego w rejonie km 7 + 300, to nie mają zastosowania zakazy wymienione w art. 66 ust. 1 Prawa wodnego oraz że faktycznego zalewania innych terenów w czasie ewentualnej powodzi, nie można utożsamiać z prawnym stanem obszarów nie obwarowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych w zarządzeniu wojewody.
Przepisy Prawa wodnego tworzą spójny system regulujący m.in. korzystanie z wód. Art. 53 ust. 1 pkt 7 wprowadza wymóg pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie żwiru, piasku i innych materiałów tylko na obszarze narażonym na bezpieczeństwo powodzi w rozumieniu prawnym, czyli zgodnie z art. 66 na obszarze między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej - ust. 1 i na obszarze nie obwałowanym narażonym na niebezpieczeństwo powodzi określonym w drodze zarządzenia - ust.
- Tylko wojewoda /obecnie starosta/ jest uprawniony do określenia takich obszarów indywidualnie dla każdej rzeki lub potoku a także dla poszczególnych ich odcinków. Nie wszystkie "tereny zalewowe" w rozumieniu powszechnym czy faktycznym są obszarami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi w rozumieniu prawnym. Natomiast art. 20 Prawa wodnego jest przepisem ogólnym, który wprowadza wymóg pozwolenia wodnoprawnego przy korzystaniu z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie powszechne lub zwykłe. Takie korzystanie ma charakter szczególny w rozumieniu art. 53 tego prawa, ale w odniesieniu do wydobywania kruszywa ustawodawca konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego uzależnił od charakteru obszaru, z którego kruszywo ma być wydobywane.
Pogląd Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nie wynika. więc z błędnej wykładni prawa, jak to zarzuca skarżący.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Oba organy dostatecznie uzasadniły swoje stanowiska. Nie zachodzi potrzeba ustosunkowywania się do pozostałych zarzutów skargi związanych z pozwoleniem wodnoprawnym, skoro nie jest ono wymagane w przedmiotowym przypadku. Nie ma obecnie znaczenia czy osoba sporządzająca operat wodnoprawny w początkowej fazie postępowania posiadała odpowiednie kwalifikacje oraz czy i jakie normy branżowe muszą być uwzględniane przy udzielaniu pozwolenia wodnoprawnego. W tej ostatniej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 1997 r. w sprawie IV SA 1888/96 ze skargi Zarządu Gminy T. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dn. 25 września 1996 r. W wyroku tym została przedstawiona wykładnia art. 66 Prawa wodnego zbieżna z poglądem zajętym w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji wyroku.