Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 16 lipca 2002 r., IV SA 2168/00

Sprawa

sprawy ze skargi Franciszka B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 28 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 20 marca 2000 r. wydaną przez Ministra Środowiska;

Teza

Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ nie uzależniały udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód od wykazania się przez ubiegającego się o takie pozwolenie tytułem prawnym do terenu niezbędnym do realizacji takiego pozwolenia, w szczególności wymagań takich nie przewidywał art. 25 tej ustawy.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 lipca 2000 r. Minister Środowiska po rozpoznaniu wniosku Franciszka B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 20 marca 2000 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia 19 października 1989 r. udzielającej Alfredowi M. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody cieku G. dla potrzeb małej elektrowni wodnej - utrzymał w mocy swą własną decyzję z dnia 20 marca 2000 r.

Skargę na tę decyzję wniósł Franciszek B. zarzucając naruszenie:

• art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 156 Kpa przez błędne przyjęcie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji wskazując, że Zastępca Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w S., który podpisał kontrolowaną decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym nie był organem administracji w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego;
• art. 25, art. 31, art. 50 oraz art. 81 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ oraz przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny przez błędne przyjęcie, że udzielone pozwolenie wodnoprawne jest zgodne z tymi przepisami;
• art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./;
• art. 107 par. 3 Kpa podnosząc, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia wymagań tego przepisu.

Konkluzja skargi zawiera wniosek uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dnia 19 października 1989 r.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę organ administracji podniósł, że Zastępca Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w S., który podpisał decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie statutu i regulaminu działania tego Urzędu był umocowany do podpisywania decyzji w indywidualnych sprawach, jednak akty te zostały przekazane do archiwum i jako zaliczone do kat B-10 wybrakowane. Zainteresowany, uprawniony z pozwolenia wodnoprawnego nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. Niewadliwe jest stanowisko organu administracji i zgodne w tej mierze ze stanowiskiem skarżącego, że właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w I instancji był Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w S., bowiem właściwość tego organu wynikała z art. 137 ust. 1 i 2 i art. 138 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ i art. 55 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. W rozpoznanej sprawie w toku dotychczasowego postępowania organ administracji nie ustalił czy Zastępca Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w S., który podpisał decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym był umocowany do działania w imieniu Dyrektora tego Wydziału do podpisywania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach. Kwestia ta wymagała szczegółowego wyjaśnienia, skoro jednym z zarzutów skarżącego jako przesłanki w jego przekonaniu do stwierdzenia nieważności tej decyzji była okoliczność podpisania decyzji przez osobę nieumocowaną.

Okoliczności tej organ administracji z naruszeniem art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa nie wyjaśnił w toku dotychczasowego postępowania i nie odniósł się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym organ administracji podaje, że umocowanie dla osoby, która podpisała decyzje wynikało ze statutu i regulaminu wewnętrznego działania Urzędu Wojewódzkiego w S. podając równocześnie, że akty te nie mogą być udostępnione, bowiem po przekazaniu do archiwum zostały z dniem 31 grudnia 1998 r. wybrakowane. Złożenie tych wyjaśnień przez stronę przeciwną na etapie rozpoznawania skargi nie sanuje uchybień postępowania administracyjnego i nie powoduje, że można uznać, że zostało jednoznacznie ustalone, że decyzja została podpisana przez osobę umocowaną przez organ administracji, a to z kolei oznacza, że co najmniej przedwczesne jest stanowisko organu administracji o braku podstaw przypisania tej decyzji z tego powodu wady nieważności. Jeśli istotnie tak jak utrzymuje organ administracji nie zachowały się akty prawne w postaci statutu i regulaminu działania Urzędu Wojewódzkiego w S., z których miałoby wynikać upoważnienie do podpisywania decyzji w indywidualnych sprawach przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii tego Urzędu, co nie zostało w toku dotychczasowego postępowania wykazane, to przy ocenie legalności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, okoliczność ta może być wykazana innymi dowodami.

2. Jest oczywistym, że ocena legalności pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 19 października 1989 r. nie może być dokonywana przez pryzmat jej zgodności z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, którego naruszenie zarzuca skarga. Ocenić jednak trzeba, że z uchybieniem art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa organ administracji w dotychczasowym postępowaniu nie wyjaśnił, czy udzielone pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wody na cele małej elektrowni wodnej nie kolidowało z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podnieść bowiem należy, że również uprzednio obowiązujące przepisy, zawarte w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/ wymagały zgodności decyzji rozstrzygającej o zmianie sposobu wykorzystania nieruchomości z planem miejscowym. Wprawdzie w art. 25 cytowanej ustawy - Prawo wodne nie został zawarty wymóg oceniania z urzędu przez organ orzekający w sprawie pozwolenia wodnoprawnego czy wniosek o udzielenie takiego pozwolenia jest zgodny z prawem miejscowym, to okoliczność tę, działając w zgodzie z przepisami wymienionej ustawy o planowaniu przestrzennym, w tym jej art. 46, organ winien brać pod rozwagę z urzędu. W rozpoznanej sprawie w dotychczasowym postępowaniu w tym zakresie organ administracji nie dokonał prawidłowej oceny legalności decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu administracji, że sama odbudowa istniejących uprzednio obiektów piętrzących wodę nie może być uznana za zmianę sposobu wykorzystania terenu, natomiast w sprawie, dla prawidłowej oceny legalności kontrolowanej decyzji, wymagała rozważenia kwestia zgodności z planem miejscowym wykorzystania na cele zalewowe działki nr ew. 119/1. Podzielić należy zarzut skargi, że akceptacja wykorzystania działki na cele potrzeb rozlewiska przyszłej elektrowni wodnej wyrażona w piśmie Urzędu Gminy w G., na które powołuje się uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie mogła być uznana jako dowód zgodności takiego wykorzystania gruntu z planem miejscowym i w tym zakresie organ winien dokonać samodzielnych ustaleń na podstawie treści planu, jeśli dla tego terenu został on skutecznie uchwalony. Brak wyjaśnienia sprawy w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa mający wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Omówione wyżej naruszenia przepisów proceduralnych w dotychczasowym postępowaniu mające wpływ na ostateczny wynik rozstrzygnięcia sprawy powodują w uwzględnieniu skargi uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej.

2. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi podnoszące, że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone z rażącym naruszeniem art. 25 i art. 31 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. W szczególności, nie można uznać za trafny zarzutu skargi wiążącego nieważność decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z brakiem tytułu prawnego do terenu realizacji inwestycji wiążącej się z tym pozwoleniem osoby uprawnionej z tego pozwolenia, bowiem przepisy cytowanej ustawy nie uzależniały udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód od wykazania się przez ubiegającego się o takie pozwolenie tytułem prawnym do terenu niezbędnym do realizacji takiego pozwolenia, w szczególności wymagań takich nie przewidywał art. 25 tej ustawy, którego naruszenie zarzuca skarga. Podzielić należy też stanowisko organu administracji prezentowane w motywach zaskarżonej decyzji, że ujawnienie naruszenia par. 6 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny nie ma cech rażącego naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie nie zostało ujawnione, aby operat wodnoprawny został sporządzony przez osobę nie posiadającą odpowiednich kwalifikacji a podnoszona przez skarżącego okoliczność nadużywania alkoholu przez osobę która ten operat sporządziła nawet jeśli jest prawdziwa nie może wprost przesądzać o tym, że operat jest sporządzony niezgodnie z wymaganiami technicznymi. Uregulowanie zawarte w art. 50 cytowanej ustawy nie miało zastosowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i zarzut jego naruszenia jest całkowicie chybiony.

Uzasadnienie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym jest istotnie lakoniczne, jednak nie można podzielić zarzutu skargi iż jego braki mogą stanowić przesłankę do postawienia zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 107 par. 3 Kpa, zwłaszcza, gdy się weźmie pod rozwagę rozbudowaną część sentencji samej decyzji.

Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.