Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 października 1991 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność:
1/ decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w S. z dnia 14 listopada 1988 r. zatwierdzającej plan realizacyjny działki przy ul. R. nr 15 w S. w zakresie dobudowy garażu do istniejącego budynku mieszkalnego, rozbudowy budynku gospodarczego obejmującej m.in. wiatę i poddasze użytkowe jako cieplarnię, 2/ decyzji z dnia 16 października 1990 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w S., zatwierdzającej plan realizacyjny tej działki i udzielającej pozwolenia na budowę garażu, wiaty i budynku gospodarczego z cieplarnią, 3/ decyzji z dnia 7 grudnia 1990 r. Dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w S., utrzymującej w mocy w trybie odwoławczym decyzję z dnia 16 października 1990 r.
W uzasadnieniu decyzji Ministra wskazano, że decyzja z dnia 16 października 1990 r., zatwierdzająca plan realizacyjny w odniesieniu do obiektów objętych zatwierdzonym planem realizacyjnym w decyzji z dnia 14 listopada 1988 r., dotknięta jest nieważnością stosownie do art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa, bo dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją. Obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 oraz ust. 2 prawa budowlanego przez zlokalizowanie, z naruszeniem uzasadnionego interesu osób trzecich, w granicy działki obiektów o wysokości 5,75 m od strony południowo-zachodniej budynku mieszkalnego K. Dz. i bez analizy możliwości realizacji cieplarni w świetle wymagań ochrony środowiska. Budowa nowej cieplarni jest związana z kotłownią, czego nie uwzględniły organy. Kotłownia, jako obiekt uciążliwy dla otoczenia, zlokalizowana w granicy działki narusza par. 13 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, dopuszczający tylko lokalizację budynków gospodarczych nie uciążliwych dla otoczenia, oraz par. 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 września 1980 r. dotyczącego stref ochronnych /Dz.U. nr 24 poz. 92/, wykluczającego lokalizowanie uciążliwego obiektu w granicy posesji. Udzielono zezwolenia na realizację kotłowni nowej cieplarni, mimo że - jak wynika z pisma organu ochrony środowiska z dnia 2 sierpnia 1991 r. i organu sanitarnego z dnia 8 lipca 1991 r. - brak było operatu ochrony powietrza atmosferycznego kotłowni i oceny stopnia uciążliwości tej inwestycji dla otoczenia. Garaż zaprojektowano bez wentylacji grawitacyjnej, co narusza par. 158 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Decyzja z dnia 7 grudnia 1990 r. została podpisana przez organ niewłaściwy, bo zamiast przez Wojewodę - przez Dyrektora Wydziału. Decyzja z dnia 16 października 1990 r. była przy tym bezprzedmiotowa, bo przed jej wydaniem roboty zostały zakończone, o czym inwestor zawiadomił organ pismem z dnia 18 września 1990 r. Zrealizowana ściana budynku na granicy działki, stwarzająca zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego, mogła być ewentualnie przedmiotem decyzji wydanej w trybie art. 40 prawa budowlanego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Hieronim Ch. wyjaśnia, że plan realizacyjny w części opisowej /pkt 4/, wymieniający na działce sąsiedniej budynek mieszkalny w budowie, dotyczył fundamentów. Pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego z nadbudową strychu otrzymał w 1970 r. Dokonał jednak zmiany projektowanej rozbudowy i dnia 23 marca 1989 r. otrzymał pozwolenie na budowę składu opału, wiaty i szklarni. Ta decyzja jednak została uchylona i otrzymał nową decyzję z dnia 16 października 1990 r. z tą zmianą, iż ściana szklarni od strony granicy powinna być ścianą pełną, a nie ze szkła. W latach 1970-1987 modernizował budynek gospodarczy. W 1987 r. inwestycja była już zakończona. Ponieważ nie ma decyzji o dopuszczalnej emisji gazów z kotłowni, płaci wyższy podatek. Uciążliwość kotłowni nie przekracza dopuszczalnych norm. Zaskarżona decyzja została oparta tylko na części materiału dowodowego i wydana bez wysłuchania obydwu stron. Decyzja ta nie uwzględnia treści par. 2 art. 156 Kpa. Ściana o wysokości 5,75 m z bloków szklanych zastąpiła istniejącą od przeszło 20 lat ścianę wprawdzie nieco niższą /5,30 m/, ale z pełnej cegły. Nie wiadomo, dlaczego budynki uznano za uciążliwe, skoro brak ustaleń organu ochrony środowiska. Garaż jest wentylowany. Skarżący kwestionuje uprawnienia posła do żądania stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę potwierdzono stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 157 par. 2 Kpa, dopuszczający wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji również z urzędu, pozwala na przeprowadzenie w tym zakresie postępowania, a także wydanie zaskarżonej decyzji na skutek informacji posła, skierowanej do organu naczelnego. Nie zmienia sytuacji okoliczność, że informacja zawarta w piśmie z dnia 29 marca 1991 r. czy z dnia 31 lipca 1991 r. zawierała określone żądania lub ocenę rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Wysunięty więc w tym zakresie zarzut nie mógł stanowić podstawy wzruszenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Decyzja ta jednak podlega wzruszeniu z innych, niżej przytoczonych względów.
Według art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ uchylenie decyzji jako nieważnej /stwierdzenie nieważności/ mogło nastąpić przez "władzę nadzorczą". Przepis ten więc nie określał bliżej organu uprawnionego do stwierdzenia nieważności decyzji. Artykuł 138 par. 1 Kpa w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną w 1980 r. /Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168/ ustalał zasadę, według której właściwy do uchylenia nieważnej decyzji jest organ wyższego stopnia, jednocześnie precyzując pojęcie organu wyższego stopnia w art.
- Będący jednak odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa art. 137 par. 1 pkt 1 nakazywał uchylenie jako nieważnej decyzji, która "została wydana przez organ administracji państwowej niewłaściwy ze względu na przedmiot decyzji". Stwierdzenie więc nieważności z tej przyczyny mogło dotyczyć przypadków, gdy rodzaj działania organu nie obejmował rodzaju danej sprawy lub gdy przedmiot sprawy ze względu na miejsce jego położenia nie był objęty właściwością danego organu. Była to więc ograniczona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na naruszenie właściwości. Artykuł 156 par. 1 pkt 1 Kpa zawiera w tym zakresie regulację rozszerzoną. Podlega bowiem stwierdzeniu nieważności według tego przepisu decyzja, która "wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Jakiekolwiek zatem naruszenie przepisów o właściwości stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.
Według art. 157 par. 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest "organ wyższego stopnia". Pojęcie organów wyższego stopnia określa art. 17 Kpa stanowiąc w pkt 2, że organ naczelny /właściwy minister/ jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, a wojewoda w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej. Kodeks postępowania administracyjnego przyjął tu zasadę, że nadzór nad organami niższych stopni należy do organów usytuowanych na wyższym stopniu organizacyjnym, tj. organów działających na poziomie bezpośrednio wyższej terytorialnie jednostki podziału administracyjnego, mających właściwość rzeczową, jaką ma organ stopnia niższego /por. E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, 1970, str. 70/.
Z powyższych rozważań wynika, że stwierdzenie przez organ naczelny /właściwego ministra/ nieważności decyzji organu, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewoda, wypełnia dyspozycję art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Tego rodzaju stanowisko ma również doniosłe znaczenie praktyczne. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji organu najniższego stopnia przez organ naczelny pozbawia stronę możliwości kwestionowania takiego rozstrzygnięcia w toku postępowania instancyjnego, gdyż - jak wiadomo - od decyzji tego organu nie służy odwołanie /art. 127 par. 3 Kpa/.
Przyjmując zatem, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie był organem uprawnionym do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w S. z dnia 14 listopada 1988 r., stwierdzono nieważność pkt 1 zaskarżonej decyzji.
Zaskarżona decyzja stwierdza nieważność rozstrzygnięć zapadłych w dwóch sprawach. Rozstrzygnięcie określone w pkt 1 dotyczyło zatwierdzenia planu realizacyjnego, a rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 - zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pierwszym rozstrzygnięciem jest decyzja organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wobec niezłożenia odwołania. Rozstrzygnięcia w drugiej sprawie zostały wydane w obydwu instancjach i decyzja organu odwoławczego utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego jest decyzją ostateczną. Istnieje zasadnicza różnica w skutkach stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w obydwu tych przypadkach. W pierwszym przypadku sprawa wraca do stanu, jaki istniał przed wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono. W przypadku drugim, tj. stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, sprawa wraca do stadium, w którym znajdowała się przed wydaniem decyzji tego organu. Sprawa więc podlega rozpoznaniu w postępowaniu odwoławczym /por. E. Iserzon, J. Starościak: j.w., str. 83/. W postępowaniu odwoławczym organ administracyjny nie może stosować przepisów o nadzorze i stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 Kpa /Komentarz do Kpa, Warszawa 1985, str. 234/. Organ naczelny więc jako organ nadzoru, stwierdzając nieważność decyzji organu stopnia wojewódzkiego wydanej w drugiej instancji, powinien ograniczyć się do takiego rozstrzygnięcia, gdy tylko decyzja organu odwoławczego jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa. W przypadku natomiast, gdy wadą nieważności dotknięta jest również decyzja wydana w pierwszej instancji, organ naczelny musi orzec o nieważności również tej decyzji, skoro - jak wyżej zaznaczono - nie może tego uczynić organ w postępowaniu odwoławczym.
Jeżeli występuje jedna z przyczyn nieważności określonych w art. 156 par. 1 Kpa, istnieje obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji. Nie może przeto powstać taka sytuacja, aby decyzja dotknięta wadą nieważności nie mogła być w tym trybie wzruszona. Taka sytuacja występowałaby natomiast wówczas, gdyby ze względu na przepisy dotyczące właściwości organ naczelny mógł stwierdzić nieważność tylko decyzji organu stopnia wojewódzkiego wydanej w postępowaniu odwoławczym. Ponadto wykluczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji pozbawia stronę roszczeń odszkodowawczych /art. 160 Kpa/.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ naczelny, stwierdzając nieważność decyzji instancji odwoławczej, stwierdza jednocześnie nieważność poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jeśli ta decyzja dotknięta jest także nieważnością. Tego rodzaju stanowisko zostało zresztą wyrażone w literaturze /por. E. Iserzon, J. Starościak: j.w., str. 283/.
Jeśli się przyjmie istnienie takiej zasady, nie wykluczającej ze względu na treść art. 157 par. 1 Kpa możliwości stwierdzenia przez organ naczelny nieważności decyzji kierownika urzędu rejonowego w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia wojewódzkiego wydanej w postępowaniu odwoławczym, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zawierającej rozstrzygnięcia w pkt 2 i 3. Te rozstrzygnięcia jednak należało uchylić z następujących względów:
Nieważność decyzji z dnia 7 grudnia 1990 r. stwierdzono dlatego, że podpisał ją dyrektor wydziału zamiast wojewody. Na tej decyzji jednak znajduje się wzmianka, że dyrektor wydziału działał z upoważnienia wojewody, a do udzielenia takiego upoważnienia wojewoda był uprawniony stosownie do art. 7 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/.
Istotnie, w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie inwestora z dnia 19 września 1990 r. o oddaniu do użytkowania omawianych obiektów. W takiej sytuacji zatwierdzenie planu realizacyjnego i udzielanie pozwolenia na budowę zawarte w decyzji z dnia 16 października 1990 r. było bezprzedmiotowe. Nie jest to jednak żadna z przyczyn nieważności określonych w art. 156 par. 1 Kpa.
Decyzja z dnia 14 listopada 1988 r. zawiera tylko rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, natomiast decyzja z dnia 16 października 1990 r. udziela ponadto pozwolenia na budowę. Już z tej przyczyny nie występuje tożsamość rozstrzygnięć w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Brak również wystarczających ustaleń, że obydwie te decyzje dotyczą tych samych obiektów budowlanych, a ich brzmienie bynajmniej na to nie wskazuje.
Rażące naruszenie przepisów art. 5 prawa budowlanego mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności stosownie do art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, ale należałoby poczynić niezbędne ustalenia wskazujące, że istotnie takie naruszenie miało miejsce. Zaskarżona decyzja nie zawiera natomiast w tym zakresie wystarczających ustaleń opartych na dowodach. Nie pozwala to na ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze np. co do tego, że uciążliwość związana z funkcjonowaniem kotłowni nie przekracza dopuszczalnych norm, że nie ma uciążliwości wskutek postawienia ściany. Brak możliwości ustosunkowania się do tych zarzutów wynika także stąd, że nie ma w tym zakresie jednoznacznego stanowiska organu ochrony środowiska czy organu sanitarnego.
Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 207 par. 3 Kpa, stwierdzono nieważność pkt 1 zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 tego kodeksu uchylono tę decyzję w pozostałej części.