Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 28 maja 1990 r., IV SA 224/90

Teza

W trybie art. 154 Kpa nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Stanisława M. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 11 grudnia 1989 r. w przedmiocie budowy piekarni.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 27 maja 1987 r., wydaną na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185 ze zm./, Naczelnik Miasta O. ustalił lokalizację piekarni o wydajności do 3 ton na dobę, wraz z częścią handlową i wykorzystaniem poddasza na cele socjalne, przy ul. O. róg S. w O. W decyzji tej zamieścił wytyczne dotyczące realizacji inwestycji.

W dniu 22 czerwca 1987 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w O. decyzją nr 435/87, wydaną na podstawie art. 21 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, zatwierdził plan realizacyjny omawianej inwestycji w zakresie zagospodarowania działki pod następującymi warunkami:

• dla terenu objętego planem realizacyjnym należy wystąpić o zgodę na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na teren na inne cele oraz o wyłączenie tego terenu z produkcji rolnej,
• do wniosku o zgodę dołączyć należy charakterystykę siedliska leśnego.

Warunki te zostały przez Kierownika tegoż Wydziału skreślone w tekście decyzji, bez uwidocznienia daty dokonania tej czynności.

Kolejną decyzją, z dnia 20 kwietnia 1988 r., Kierownik tego samego Wydziału na podstawie art. 21 ust. 3 i art. 29 ust. 4 prawa budowlanego ponownie zatwierdził plan realizacyjny omawianej inwestycji i jednocześnie zezwolił na budowę piekarni pod warunkiem uzyskania zgody na wycinkę drzew przed przystąpieniem do robót budowlanych i zastosowania się do warunków Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w O. Od ostatecznej decyzji z dnia 22 czerwca 1987 r. wniesiony został sprzeciw Prokuratora Wojewódzkiego w W., który wnosił o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jednakże zastępca Architekta Miasta W. w dniu 19 listopada 1988 r. odmówił uwzględnienia tego wniosku.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 14 marca 1989 r. uchylił decyzję z dnia 19 listopada 1988 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zastępca Architekta Miasta W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 9 sierpnia 1989 na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i 7 Kpa stwierdził nieważność decyzji z dnia 22 czerwca 1987 r. oraz decyzji z dnia 20 kwietnia 1988 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji i zezwoleniu na budowę piekarni i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie takie uzasadnił tym, że omawiane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, a w konsekwencji i przepisów o ochronie środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/.

Po upływie 7 tygodni od wydania powyższej decyzji zastępca Architekta Miasta W., działając na podstawie art. 154 par. 1 Kpa, decyzją z dnia 27 września 1989 r. uchylił swoją decyzję z dnia 9 sierpnia 1989 r. o stwierdzeniu nieważności omawianych dwóch decyzji i przekazał sprawę organowi I instancji w celu wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wyłączenia terenu przy ul. S. nr 2 z produkcji leśnej. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że działka, na której budowana jest piekarnia, wprawdzie stanowi grunt leśny, lecz w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta O. przeznaczona jest pod usługi osiedlowe, a zatem i pod budowę piekarni. Plan ten stanowi podstawę gospodarki gruntami, a więc i podstawę wydawania decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolnej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne. Powołano się w tej mierze na art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/. Wyrażono przy tym pogląd, że organ I instancji jest zobligowany do wydania stosownej decyzji, doprowadzającej do zgodności decyzji z dnia 27 maja 1987 roku o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z planem miejscowym, na podstawie par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/.

Prokurator Wojewódzki w W. odwołał się od tej decyzji, a Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odwołanie to uwzględnił i decyzją z dnia 11 grudnia 1989 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że decyzja powołująca się na art. 154 par. 1 Kpa stanowi w rzeczywistości próbę konwalidacji decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może jednak to być uznane za skuteczną formę działania, gdyż decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej można wydać jedynie w trybie art. 7 ust. 2 i art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław M. zarzuca powyższej decyzji Ministra naruszenie prawa materialnego oraz zasad współżycia społecznego i wnosi o jej uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, zważył, co następuje:

Artykuł 154 par. 1 Kpa stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Celem powyższej zasady jest przede wszystkim ochrona porządku prawnego, a także ochrona nabytych praw strony.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że w trybie art. 154 Kpa nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji podejmowane jest dla ochrony porządku prawnego, a więc w interesie społecznym. Chodzi bowiem o wyeliminowanie takich władczych rozstrzygnięć organów administracji, które dotknięte są ciężką wadą tkwiącą w samym rozstrzygnięciu.

Jednym z niezbędnych warunków wydania decyzji w trybie art. 154 Kpa jest ustalenie, że za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Słuszny interes strony to taki, który nie koliduje z interesem społecznym. Jednakże interes społeczny, o jakim mowa w art. 154 par. 1 Kpa, nie będzie mógł przemawiać za uchylaniem lub zmianą decyzji wydanej na podstawie art. 156 par. 1 Kpa o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, decyzja bowiem stwierdzająca nieważność została wydana dla ochrony porządku prawnego, a więc w interesie społecznym.

Nie można podzielić poglądu Architekta Miasta W., wynikającego z jego decyzji z dnia 27 września 1989 r., wydanej na podstawie art. 154 par. 1 Kpa, że żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji ostatecznej z dnia 9 sierpnia 1989 r. o stwierdzeniu nieważności zezwolenia na budowę piekarni. W rzeczywistości bowiem, na skutek stwierdzenia nieważności omawianego zezwolenia, uwzględnione zostały interesy występujących w sprawie mieszkańców O., którzy sprzeciwiali się budowie piekarni. Również więc i z tego powodu nie można było w trybie art. 154 Kpa uchylać decyzji z dnia 9 sierpnia 1989 r.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 11 grudnia 1989 r. o uchyleniu omawianej decyzji wydanej w trybie art. 154 Kpa odpowiada prawu, i na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku.

Z powyższego stwierdzenia jednak nie można wyciągać wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako zgodne z prawem także wszystkie pozostałe decyzje, poprzedzające zakwestionowaną decyzję z dnia 27 września 1989 r., wydaną na podstawie art. 154 Kpa, Sąd bowiem nie miał uprawnień do badania legalności tamtych decyzji, ponieważ nie one były zaskarżone.

Skarżącemu Stanisławowi M. nie została w ten sposób zamknięta droga do składania wniosku do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, aby w trybie nadzoru zbadał legalność decyzji Architekta Miasta W. z dnia 9 sierpnia 1989 r. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę piekarni, wydanego w dniu 20 kwietnia 1988 r.

Teren wyznaczony pod budowę piekarni jest przewidziany w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta O. na tego rodzaju cele. Grunty leśne zatem, na których zlokalizowano budowę piekarni, stosownie do wymagań art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/ zostały przeznaczone na cele nieleśne, przepis ten bowiem stanowi, że zmiany przeznaczenia gruntów dokonuje się w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin. Późniejsze wyłączenie z produkcji takich gruntów powinno nastąpić za zezwoleniem naczelnika gminy /art. 13 ust. 1 tej ustawy/. Brak decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na inne cele powoduje tylko ten skutek, że zamiast jednorazowej należności przewidzianej w art. 13 ust. 2 omawianej ustawy osoba wyłączająca zobowiązana jest do uiszczenia należności dziesięciokrotnej /art. 39 ust. 1 tej ustawy/.

Przeanalizowanie powyższych przepisów powinno przyczynić się do ułatwienia oceny legalności omawianej decyzji Architekta Miasta W. z dnia 9 sierpnia 1989 r.