Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. Minister Kultury w wyniku rozpoznania zażalenia M. J. i E. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2002 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego z przyłączami sieci miejskiej i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...]
- - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniesiono, że przedmiotowy teren podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie ustaleń przyjętych w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady W. Znajduje się w obszarze M-23 (funkcje mieszkaniowo - usługowe), w strefie oznaczonej symbolem K2 opisanej w części ogólnej tekstu planu pod nr [...] jako wartościowy układ urbanistyczny miasta - ogrodu C. zwany także [...] wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...].
W tej sytuacji decydujące znaczenie mają zasady ochrony zabytków określone w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
W myśl tych przepisów celem ochrony dóbr kultury jest między innymi ich zachowanie i utrzymanie, zaś ochrona konserwatorska polega w szczególności na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania.
Organ konserwatorski ocenia więc, czy inwestycja nie naruszy wartości zabytkowej chronionego obszaru.
Minister Kultury przedstawił też historię powstania koncepcji miasta - ogrodu oraz jej wprowadzenia w Polsce, a także podstawowe założenia tej koncepcji (zwłaszcza właściwą korelację zieleni w stosunku do zabudowy).
W ocenie rozstrzygającego organu realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci wykonania budynku w drugiej linii zabudowy działki położonej przy ulicy [...] naruszyłaby przytoczone zasady ochrony konserwatorskiej, głównie w zakresie historycznego sposobu zagospodarowania działek, degradując wartości przestrzenne, historyczne, architektoniczne i przyrodnicze chronionego krajobrazu.
Budynek który miałby powstać w miejscu dzisiejszego ogrodu, bezpowrotnie zniekształciłby schemat rozplanowania zarówno konkretnej działki jak i całego wnętrza mieszkalno - ogrodowego zespołu posesji płożonych między ulicami [...] i [...].
W odniesieniu do realizacji na sąsiedniej posesji budynku w drugiej linii zabudowy przy ulicy [...] oraz jej uzgodnienia - postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2000r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - wskazano, że inwestor nie uzyskał zezwolenia organu konserwatorskiego wydawanego w formie decyzji administracyjnej przed rozstrzygnięciem o pozwoleniu na budowę.
Wypełnia to dyspozycję art. 145 § 1 pkt 6 kpa.
W złożonej skardze M. J. i E. B. akcentowali uzgodnienie realizacji na sąsiedniej działce (nr [...]) w drugiej linii zabudowy i pasa zieleni budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, wielokondygnacyjnego.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżący podał też iż w drugiej linii zabudowy istnieją już budynki np. na działce przy ulicy [...].
Odpowiadając na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując prezentowaną argumentację stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo i wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż wbrew wywodom Ministra Kultury rozstrzygające organy nie wyjaśniły sprawy w zakresie wymaganym art. 7 kpa.
Wprawdzie rozstrzygnięcia dokonywane przez organy ochrony konserwatorskiej w ramach uzgodnienia decyzji ostatecznej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zaliczyć należy do wypełniających granice tzw. uznania administracyjnego ale nie oznacza to zwolnienia z ich wyczerpującego, wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r. sygn. akt II SA 883/82 P i P Nr 6 str. 141).
Wręcz przeciwnie podawane przez organ administracji publicznej motywy tego rodzaju rozstrzygnięcia muszą być zawsze całkowicie klarowne jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości - po to - aby wykazać brak dowolności i arbitralności działania organu w konkretnej sprawie.
Jest szczególnie ważne, gdy podejmowane rozstrzygnięcie wpłynąć może na kształtowanie prawa własności.
W ocenie Sądu tych wymogów nie spełniły uzasadnienia organów obu instancji naruszając tym samym art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa.
W pierwszym rzędzie chodzi tu o wyjaśnienie przyczyn powstania w ogóle rozbieżności stanowisk organu konserwatorskiego przy uzgadnianiu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w tym samym rejonie.
Nie ulega wątpliwości, że zmienność poglądów właściwego organu w ocenie podobnych stanów faktycznych i prawnych nie służy pogłębieniu zaufania obywateli do organu państwa (art. 8 kpa). Zasada ta nie jest tylko postulatem, ale obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1992 r. SA /LU 694 /92 "Wspólnota" 1993 nr 49, s.18).
Zdaniem Sądu skarżący mogą czuć się zasadnie nieusatysfakcjonowani ustosunkowaniem rozstrzygających organów do tej kwestii.
W szczególności samo podanie przez Ministra Kultury, iż pozwolenie na budowę na działce przy ulicy [...] nie zostało poprzedzone zezwoleniem organu konserwatorskiego w formie decyzji, wcale nie wyjaśnia dlaczego organ konserwatorski zdecydował się na pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania inwestycji zlokalizowanej -(okoliczność ta nie była kwestionowana) w drugiej linii zabudowy, w pasie zieleni na działce sąsiadującej, z nieruchomością skarżących (według brzmienia zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury, pozytywnego uzgodnienia dokonano postanowieniem z dnia [...] lipca 2000 r. w aktach sprawy znajduje się zaś (k - 36) postanowienie z dnia [...] czerwca 2000 r.).
Ponadto nie sposób zauważyć, iż obszernie eksponowana w uzasadnieniu Ministra Kultury dbałość o zachowanie chronionych relacji przestrzennych na przedmiotowym obszarze została przedstawiona bez analizy istniejącej już zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji skarżących.
Skarżący zarzucają natomiast, iż w drugiej linii istnieją już bowiem budynki (np. przy ul. [...]).
Rozstrzygające w sprawie organy nie oceniły w tym względzie w szczególności znajdującej się w aktach sprawy (k-15) mapy z zaznaczonymi konturami budynków.
W sprawie przeprowadzono co prawda oględziny, ale nie wiadomo do jakich ustaleń one w istocie doprowadziły.
Ponadto nie kwestionując przedstawionych przez Ministra Kultury ogólnych informacji o zasadach ochrony dóbr kultury i wartościach ochronnych i wskazań doktryny konserwatorskiej wypada zauważyć brak w aktach sprawy w decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków [...].
Z treści tej zaś przede wszystkim decyzji wynikać winno potwierdzenie, jakie to skonkretyzowane wartości zadecydowały o poddaniu przedmiotowego obszaru ochronie konserwatorskiej.
Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).