Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...), Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2001r, znak: (...), na podstawie art. 50 ust 1 pkt 3, ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z prowadzeniem budowy budynku gospodarczo- garażowego, położonego w (...) przy ul. (...), w związku z odstępstwem od dokumentacji technicznej i udzielonego pozwolenia na budowę.
W trakcie przeprowadzonej kontroli na budowie, organ pierwszej instancji ustalił, iż odstępstwo to, polega na wybudowaniu budynku dwu-kondygnacyjnego z nadbudową znajdującą się na istniejącym budynku gospodarczym, podczas gdy zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewidywał budowę budynku parterowego.
Następnie, decyzją z dnia (...) lipca 2001r, znak: (...), Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane, nakazał firmie (...) s.c. przedłożyć inwentaryzację budowlaną wykonanych robót, projekt techniczny na dokończenie budowy, inwentaryzację geodezyjną nieruchomości i wniosek o wydanie pozwolenia na wznowienie robót.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H i D S. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w (...), na podstawie art. 138§1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdził, iż organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo w przypadku stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Zarzuty podniesione w odwołaniu, są zdaniem organu odwoławczego bezpodstawne, gdyż do kompetencji organu nadzoru budowlanego nie należą sprawy związane z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i z wydawaniem pozwoleń na budowę.
Decyzją z dnia (...) września 2001r znak: (...) Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust 1 a oraz art. 55 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r, zezwolił firmie (...) s.c. na wznowienie robót budowlanych związanych z prowadzeniem budowy przedmiotowego budynku gospodarczo- garażowego.
Nałożył też na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku.
W dniu (...) listopada 2002r, H i D S złożyli skargę – pismo do Wojewody (...), na działalność Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w (...).
Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w (...), po rozpatrzeniu powyższej skargi, decyzją z dnia (...) lutego 2003r, znak: (...), na podstawie art. 156§1 pkt 2 kpa., art. 157§1 i § 2 k.p.a. oraz art. 158§1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) września 2001r, na wznowienie robót budowlanych, związanych z prowadzeniem budowy budynku gospodarczo- garażowego, położonego przy ul. (...) w (...).
W uzasadnieniu podniósł, że organ pierwszej instancji nie miał prawa zezwalać inwestorowi na wznowienie robót w sytuacji, kiedy inwestor przedłożył inwentaryzacje wykonanych robót budowlanych oraz projekt dokończenia inwestycji, ale bez uwzględnienia ograniczeń wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę tylko na bazie dokonanych już samowolnych odstępstw.
Ponadto, nie została uchylona pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, dlatego decyzja zezwalająca na wznowienie robót została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła firma (...) spółka jawna.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) maja 2003r, znak: (...), na podstawie art. 138§2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu podniósł, iż zarzucając rażące naruszenie prawa, organ pierwszej instancji nie wskazał na czym ono polega, czym uniemożliwił organowi drugiej instancji zweryfikowanie decyzji. Z zaskarżonej decyzji nie wynika ponadto, czy decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 36 a ust 2 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, brak uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wydaniem decyzji o wznowieniu robót budowlanych, nie stanowi rażącego naruszenia art. 51 ust 1 a, czy też art. 36 a ust 2 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, iż stwierdzając, "że inwestor przedłożył inwentaryzację wykonanych robót bez uwzględnienia ograniczeń wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę" nie sprecyzował, jakiego rodzaju ograniczenia niesie ze sobą decyzja o pozwoleniu na budowę, a także nie wskazał, jakiego rodzaju przepisy zostały naruszone w dokumentacji przygotowanej w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.
Zdaniem organu odwoławczego, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, w którym organ pierwszej instancji powinien wskazać jakie przepisy zostały naruszone w decyzji pozwalającej na wznowienie robót, a także powinien odnieść się do podnoszonego przez strony problemu zgodności inwestycji z planem miejscowym.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli H i D S. Zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie art. 138§2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Podnoszą, iż inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego, a wobec tego budowa ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Powołują się na uzasadnienie decyzji Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w (...), które szczegółowo wyjaśnia przyczyny, dla których stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto, skarżący podkreślają, iż mieszkają w pobliżu inwestycji, która przybrała charakter potężnej hali z kilkoma stanowiskami służącymi do napraw samochodów ciężarowych.
W konkluzji, skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, organ wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r-Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1271, z późn. zm.), niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Rozpoznając, zatem wniesioną przez H i D S skargę, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 138§2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika, iż organ pierwszej instancji powinien sprecyzować "jakiego rodzaju ograniczenia wynikają z decyzji o pozwoleniu na budowę", a także wskazać "jakiego rodzaju przepisy zostały naruszone w dokumentacji przygotowanej w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych" oraz odnieść się do podnoszonego przez strony problemu "zgodności inwestycji z planem miejscowym".
Zdaniem organu odwoławczego, należy w tym celu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części.
Takie działanie organu odwoławczego, narusza art. 138 kpa., który przyznaje organowi, kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę.
W niniejszym przypadku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie nie rozpoznał i nie rozstrzygnął sprawy pomimo, że dysponował niezbędnym w tym celu materiałem dowodowym.
Kompetencje organu odwoławczego, obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powinien samodzielnie dokonać oceny materiału dowodowego i skorygować wady, które dostrzegł w zaskarżonej decyzji orzekając co do istoty sprawy.
Należy zwrócić też uwagę na treść art. 136 k.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.
W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, o czym świadczą zalecenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie powinien zwrócić uwagę na treść art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane.
Wyżej powołany przepis, mówi o obowiązku nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Inwentaryzacja powykonawcza jest odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego- niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tego dokumentu nie może doprowadzić wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku.
Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca.
W niniejszej sprawie, organ odwoławczy naruszył art. 138 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 wyżej powołanej ustawy.