Uzasadnienie
Naczelnik Gminy H., po dwukrotnym rozpoznaniu sprawy w wyniku sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w H., decyzją z dnia 27 listopada 1987 r. opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/, stwierdził, że zajęty pod drogę publiczną /ulicę/ grunt o powierzchni 91 m2 /0,01 ha/ w postaci części działki nr 836/1 położonej w obrębie wsi D., będący uprzednio własnością Konstantego O., stał się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tej decyzji powołał się na fakt dobrowolnego odstąpienia przez mieszkańców wsi D., w tym również przez Konstantego O., części swych nieruchomości na poszerzenie pasa ulicznego z przeznaczeniem na budowę chodników. Dobrowolne odstąpienie polegało na pobudowaniu przez poszczególnych mieszkańców we własnym zakresie przy swoich posesjach ogrodzenia na linii oddzielającej pas uliczny od posesji.
Prace te, wykonane w latach 1977-1981 r., stanowiły częściowy udział mieszkańców wsi w czynach społecznych. Wartość tych czynów, w ogólnych kosztach modernizacji poboczy stanowiących sumę 2.109.837 zł, wyniosła około 115.000 zł. Realizacja czynów społecznych była zgodna z przyjętym uchwałą nr XIX/46/81 Gminnej Rady Narodowej w H. z dnia 28 lutego 1981 r. planem społeczno-gospodarczego rozwoju gminy na 1981 r. Okoliczności te, w toku wznawianego postępowania administracyjnego, zostały potwierdzone dowodem z zeznań zawnioskowanych przez Konstantego O. świadków. W wyniku nieuwzględnienia odwołania Konstantego O., Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B., decyzją z dnia 31 grudnia 1987 r. nr G.V.8415/18/87, utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. W motywach podniósł, że fakt dobrowolnego odstąpienia przez mieszkańców wsi D., w tym także przez Konstantego O. części swych gruntów pod budowę chodników, znalazł w oświadczeniu rady sołeckiej oraz innych mieszkańców wsi. Poza tym w aktach sprawy znajdują się dowody wskazujące na to, że w ogólnym koszcie ulicy udział miały prace społeczne mieszkańców wsi D., które weszły do planu społeczno-gospodarczego rozwoju gminy H. na rok 1981.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Konstanty O. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że bezpodstawne jest ustalenie dokonane przez organy administracji, iż w latach 1977-1981 mieszkańcy wsi D. dobrowolnie oddali grunty pod budowę drogi. Wyrównania linii, po której przebiegały ogrodzenia posesji nie można uważać za pracę wykonaną w ramach czynu społecznego. Właściciele posesji wykonywali i wykonują prace przy ogrodzeniach indywidualnie i w różnym czasie.
Uchwała Gminnej Rady Narodowej w przedmiocie planu społeczno-gospodarczego została podjęta w momencie, gdy modernizacja drogi została już zakończona. Nie może stanowić dowodu "potwierdzenie" rady sołeckiej, gdy organ ten powołano znacznie później, już po wykonanych robotach przy modernizacji ulicy. Poza tym dokument, w którym zawarte są zeznania świadków nie spełnia wymogów protokołu przewidzianych w przepisach Kpa i co najwyżej może być uznany za notatkę służbową. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Wojewódzki w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Poza tym sprecyzował czasokres wykonania prac związanych z przesunięciem ogrodzeń, określając go na rok 1981.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Szczególna forma przejścia gruntów na własność Państwa, przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/, wymaga dla jej skuteczności spełnienia czterech zasadniczych wymogów, mianowicie:
1/ oddania gruntów, 2/ zajęcia oddanych gruntów pod drogi publiczne, 3/ wybudowania z udziałem czynu społecznego na tych gruntach drogi publicznej, 4/ istnienia wybudowanej z udziałem czynu społecznego drogi w dniu wejścia ustawy w życie.
Niektóre spośród wymienionych wyżej wymogów, z uwagi na ich niewystarczającą precyzyjność oraz posługiwanie się pojęciami potocznymi - prawnie niezdefiniowanymi, mogą nasunąć trudności interpretacyjne. Odnosi się to przede wszystkim do pojęcia "gruntów oddanych". Nie wymienienie w tym przepisie właściciela takich gruntów może nasuwać wątpliwość, czy do oddania gruntów w ramach tego przepisu konieczny jest przedmiot własności po stronie ich dawcy, czy też wystarczające może być faktyczne władztwo nad tymi gruntami. Otóż ze względu na połączenie skutków oddania gruntów z przejęciem ich na własność Państwa należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że "oddanie gruntów" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, będąc zbliżone w swej istocie do wyzbycia się nieruchomości w rozumieniu art. 179 Kc jest rozporządzeniem rzeczą, przysługującą z mocy art. 140 Kc wyłącznie właścicielowi.
Ze względu na skutki w sferze cywilnoprawnej oddania gruntów, oświadczenie woli w przedmiocie oddania gruntów pod drogi publiczne musi spełniać wymogi zawarte w art. 60 Kc. To znaczy, że wola osoby oddającej grunty na taki cel może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, lecz zarazem ujawniające jej wolę w sposób dostateczny.
Niemniej wątpliwości interpretacyjnych nasuwa pojęcie czynu społecznego w wybudowaniu drogi jako kryterium przejścia oddanych gruntów na własność Państwa. Dotychczas brak jest ustawowej definicji czynu społecznego jak i ustawowego uregulowania skutków prawnych wynikających z tego rodzaju działalności społecznej. Ostatnia regulacja z tego zakresu zawarta jest w uchwale nr 60 Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie czynów społecznych oraz pomocy Państwa w ich organizowaniu i realizacji /M.P. nr 11 poz. 75/. Natomiast w okresie budowania drogi i chodnika ulicznego, pod które zajęta została sporna część gruntu skarżącego, obowiązywała uchwała nr 132 Rady Ministrów z dnia 2 września 1977 r. w sprawie czynów społecznych oraz pomocy Państwa w ich organizacji i realizacji /M.P. nr 24 poz. 122/. Obie te uchwały są aktami samoistnymi, nie mającymi umocowania ustawowego. Zgodnie zatem z regułą generalną prezentowaną konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należałoby stwierdzić, że uchwały te, jako tzw. akty prawotwórcze kierownictwa zewnętrznego, mogą wiązać jedynie tych adresatów którzy są organizacyjnie podporządkowani organowi wydającemu akt. Nie wiążą natomiast innych adresatów i tym samym nie mogą być miarodajne do oceny zgodności decyzji z prawem, skoro stroną tej decyzji jest osoba organizacyjnie niepodporządkowana organowi uchwałodawczemu.
Ta niewątpliwie słuszna zasada nie stoi jednakże na przeszkodzie posiłkowemu wykorzystaniu wymienionych wyżej uchwał przy ocenie całokształtu okoliczności sprawy, jako czynnika ułatwiającego taką ocenę /podobnie wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 805/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 70/. Co więcej, przydatność tych uchwał dla oceny dopełnienia w danym przypadku zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy wymogu wybudowania drogi publicznej "z udziałem czynu społecznego" jako prawnej przesłanki przejęcia gruntów na własność Państwa jest o tyle istotne, że postanowienia tych uchwał w okresie ich obowiązywania, są niewątpliwie wiążące dla organów administracji państwowej jako bezpośrednich adresatów tych uchwał. Stąd też terenowe organy administracji przy kwalifikacji konkretnych działań ludności, polegających na świadczeniu własnych środków finansowych i robocizny w celu realizacji określonych zadań w obiektach i na terenach stanowiących własność społeczną, służących zaspokajaniu potrzeb społecznych /par. 1 ust. 1 uchwały/ - jako czynów społecznych, związane są kryteriami określonymi w powyższych uchwałach. Ustalenia organów odnośnie spełnienia prawnych kryteriów niezbędnych do wydania określonych decyzji, nie mające dostatecznego oparcia w przepisach aktu ustawodawczego bądź wykonawczego do ustawy i jednocześnie kolidujące z postanowieniami obowiązujących te organy uchwał Rady Ministrów, kwalifikują się jako bezprawne. Decyzje oparte na tego rodzaju ustaleniach są rażąco sprzeczne m.in. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza z zasadą praworządności /art. 6 i art. 7 Kpa/, odnoszącą się zarówno do przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. W konsekwencji podlegają zakwestionowaniu przez sąd administracyjny z powodu ich niezgodności z prawem /art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa/. W rozpatrywanej sprawie dokonane w toku postępowania administracyjnego ustalenia w zakresie obu wyżej omówionych wymogów koniecznych do przejęcia gruntów na własność Państwa, to jest "oddanie gruntów" i "wybudowanie z udziałem czynu społecznego na tych gruntach drogi publicznej" budzą w ocenie sądu istotne zastrzeżenia. Szczególna forma wyzbycia się własności nieruchomości przez dotychczasowego jej właściciela, przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych - /radykalnie odformalizowana/ nakłada na organy decyzyjne w tych sprawach szczególnych obowiązek ustalenia rzeczywistej woli osoby, której przypisuje się dokonanie czynności prawnej w postaci oddania gruntów pod drogi publiczne ze świadomością utraty ich własności, bez materialnej rekompensaty.
W niniejszej sprawie organy obu instancji obowiązkowi temu zadość nie uczyniły. Mimo bowiem kategorycznych twierdzeń skarżącego, że nie złożył oświadczenia ani bezpośrednio ani w sposób dorozumiany o oddaniu gruntów oraz, że nie brał żadnego udziału w czynie społecznym przy budowie drogi, to zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione. Należy przy tym podkreślić, że aczkolwiek kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje wprost kwestii ciężaru udowodnienia faktu w postępowaniu to z obowiązującej w nim zasady praworządności /art. 6 i art. 7/ należy wyprowadzić ogólną regułę dowodową, analogiczną do obowiązującej w postępowaniu cywilnym /art. 6 Kc/ iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na podmiocie /organie bądź stronie/, zależnie od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne.
W niniejszym przypadku obowiązek wykazania faktów, uzasadniających powstanie skutków prawnych, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, spoczywał niewątpliwie na organie orzekającym w sprawie. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie istnienia takich faktów nie potwierdziło. Nie dawały zwłaszcza podstaw do poczynionych przez organ ustaleń - w zasadzie jedyne powołane na ich potwierdzenie dowody - pisemne oświadczenie Rady Sołeckiej wsi D. z dnia 14 maja 1987 r. oraz zeznania świadków, utrwalone na piśmie z dnia 9 listopada 1987 r.
O ile chodzi o oświadczenie Rady Sołeckiej, to pomijając uzasadnioną wątpliwość, czy może ono zostać zakwalifikowane do dowodów w rozumieniu art. 75 Kpa, w zasadzie nie wnosi ono nic istotnego do sprawy. W oświadczeniu tym zawarte jest wyłącznie twierdzenie, że ulica wsi D. była urządzona /wyasfaltowana/ około 1983 r. w ramach czynu społecznego mieszkańców, polegającego na przesunięciu ogrodzenia posesji o około 2,5 m i zajęcie wydzielonego w ten sposób pasa gruntu pod drogę. Oświadczenie to nie daje zatem podstaw do ustalenia zarówno woli oddania na ten cel gruntu przez skarżącego ani jego udziału w czynie społecznym.
Odnośnie natomiast zeznań świadków na ten temat, to niezależnie od wątpliwej wartości merytorycznej tych dowodów, ich dopuszczalność jako środka dowodowego musi być zakwestionowana z przyczyn formalnoprawnych. Przede wszystkim pismo, na którym dowody te zostały utrwalone, nie odpowiada wymogom przewidzianym przez art. 67 i art. 68 Kpa. W szczególności nie wynika z niego, kto i gdzie je sporządził, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny i jakie ewentualne uwagi zgłosiły obecne osoby. Brak w tym piśmie zapisu, że skarżący brał udział w przeprowadzaniu dowodu ze świadków nie pozwala też na odparcie jego zarzutu, iż wbrew wyraźnemu żądaniu zgłoszonemu przez niego we wniosku z dnia 26 października 1987 r. o przeprowadzeniu tego dowodu nie został on - z rażącym naruszeniem art. 79 par. 1 i 2 Kpa - zawiadomiony o miejscu i terminie przesłuchania świadków oraz w konsekwencji został pozbawiony prawa wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, w tym możliwości zadawania pytań świadkom oraz składania wyjaśnień.
Dokonując w oparciu o te dowody ustaleń faktycznych, organy dopuściły się także naruszenia art. 81 Kpa, zezwalającego na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wbrew wymogowi zawartemu w art. 80 Kpa nie dokonano także oceny w kontekście udowodnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego. O czym dobitnie świadczy fakt, że ustalenie oparto m.in. na zeznaniach świadków - bez ich zindywidualizowania, w sytuacji gdy spośród przesłuchanych pięciu świadków tylko Jerzy K. zeznał, iż dobrowolnie mieszkańcy wsi, w tym także skarżący, przesunęli płoty z przeznaczeniem gruntów na chodniki. Pozostali zaś świadkowie albo w ogóle nic do sprawy nie wnieśli, twierdząc, że nie pamiętają tych zdarzeń, względnie stwierdzili jedynie bezsporny lecz i niemiarodajny dla sprawy fakt przesunięcia płotów.
Postępowanie administracyjne w obecnym jego stanie nie dało wystarczających podstaw do stwierdzenia nie tylko faktu oddania gruntów przez skarżącego na poszerzenie poboczy drogi publicznej we wsi D. oraz jego udziału w czynie społecznym, związanym z budową chodnika na tych poboczach, lecz wręcz nasuwać musi wątpliwość czy działalność ludności polegająca na przesunięciu we własnym zakresie fragmentu ogrodzeń ich posesji w ogóle może zostać zakwalifikowana jako udział w czynie społecznym, zarówno w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jak zwłaszcza wymienionych wyżej uchwał nr 132 i nr 60 Rady Ministrów.
Przy interpretowaniu pojęcia czynu społecznego na użytek art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie bez znaczenia są skutki w sferze cywilnoprawnej /utrata własności nieruchomości przez dotychczasowego właściciela/, jako rezultat m.in. czynu społecznego. Nakłada to na organy stosujące ten przepis obowiązek zachowania szczególnej ostrożności i wnikliwości przy wykładni tego pojęcia. Niedopuszczalna jest tu wszelka dowolność, interpretacja rozszerzająca oraz posługiwanie się pojęciem czynu społecznego w znaczeniu wyłącznie potocznym, to jest kwalifikowanie pod to pojęcie wszelkiej działalności ludności także ograniczającej się do porządkowania, w ramach specjalnych akcji, własnych posesji.
Z braku ustawowego uregulowania tej problematyki najbardziej pomocne do kwalifikowania konkretnych świadczeń własnych ludności jako czynu społecznego, a przy tym dla organów administracji państwowej wiążące są postanowienia zawarte w wymienionych wyżej uchwałach Rady Ministrów. Mimo rozbieżności w ustaleniach co do okresu, w którym wykonywane były prace przy porządkowaniu poboczy drogi we wsi D., bezsporne jest, że miało to miejsce przed dniem 17 czerwca 1984 r., to jest przez wejściem w życie uchwały nr 60 Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. Wobec tego miarodajnymi dla rozpoznawanej sprawy były uregulowania zawarte w uchwale nr 132 Rady Ministrów z dnia 2 września 1977 r. w sprawie czynów społecznych oraz pomocy Państwa w ich organizacji i realizacji. Uchwała ta zawiera nie tylko bardzo obszerną definicję czynu społecznego /par. 1 poz. 1/, ale także precyzuje szczegółowe warunki, których spełnianie jest bezwzględnie konieczne do uznania określonej działalności ludności jako świadczonej w ramach czynu społecznego.
Tak więc, stosownie do postanowień par. 1 ust. 2 pkt 2 realizowanie w formie wykonywania odrębnych samodzielnych zadań kwalifikuje się do czynu społecznego, jeżeli co najmniej 50 procent wartości kosztorysowej tych zadań stanowią środki własne ludności. Zbieżna z tym jest treść par. 4 ust. 1, że łączne rozmiary pomocy finansowej na realizacje zadania wykonywanego w ramach czynu społecznego nie mogą przekraczać 50 procent wartości tego zadania. W uzasadnionych wypadkach /np. budowy dróg lokalnych o nawierzchni twardej/ terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego może wyrazić zgodę na zwiększenie pomocy finansowej ze środków budżetowych i pozabudżetowych do 70 procent wartości tego zadania.
Z kolei par. 2 ust. 2 uchwały nakłada na organy administracji obowiązek ujmowania zadań inwestycyjnych i remontowych przewidzianych do realizacji czynów społecznych w planach społeczno-gospodarczego rozwoju miast i gmin. Wreszcie par. 6 ust. 1 statuuje, że ustalenie form uczestnictwa miejscowej ludności w realizacji zadań inwestycyjnych w ramach udziału środków własnych ludności w realizacji części /fragmentów/ zadań objętych planem inwestycyjnym lub remontów, powinny być uzgodnione w drodze umowy między inwestorem a jednostką organizacyjną, reprezentującą miejscową ludność, podejmującą czyn społeczny. Przy czym umowa taka - w myśl par. 6 ust. 2 - powinna być zawarta w roku poprzedzającym rok realizacji danego zadania, najpóźniej w okresie opracowywania projektu planu oraz powinna określać dodatkowe przesłanki zawarte w tym przepisie. W sprawie niniejszej organy administracji nie wykazały, aby uczyniły zadość tym wymogom. Twierdzenie, że realizacja czynu społecznego przy zagospodarowaniu poboczy drogi była objęta ustaleniami planu społeczno-gospodarczego, zawartego w uchwale Gminnej Rady Narodowej w H. z dnia 28 lutego 1981 r., jest co najmniej wątpliwe, gdy się weźmie pod uwagę rozbieżności co do okresu realizacji tego czynu /między 1977 a 1981 r./, zawarte zarówno w decyzjach organów obu instancji jak i w zeznaniach świadków.
Nie ma zaś najmniejszych wątpliwości że udział środków własnych ludności, określonych na sumę około 115.000 zł w stosunku do ogólnych kosztów modernizacji poboczy, wynoszących 2.109.837 zł, nie pozostaje w relacji przewidzianej w par. 1 ust. 2 pkt 2 oraz par. 4 ust. 1 uchwały Rady Ministrów.
Nie zostało też wykazane, a z uwagi na czasokres realizacji czynu społecznego - nawet przy przyjęciu wersji jego wykonania w 1981 r. - byłoby praktycznie niemożliwe, dopełnienie wymogu zawartego w par. 6 ust. 1 i 2. Nieprawdopodobne bowiem jest, aby przewidziana w tych przepisach umowa została zawarta na rok przed uchyleniem planu społeczno-gospodarczego projektującego modernizację poboczy drogi z udziałem czynu społecznego. W rezultacie wykazanych uchybień, jakich dopuszczono się w postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odparcia zarzutu zawartego w skardze, że decyzje organów obu instancji nie mają prawnego oparcia w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Godzi się przy tym zauważyć, że niewątpliwie świadomość skutków prawnych wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy była zasadniczą inspiracją do wydania na podstawie par. 17 ust. 2 uchwały nr 60 Rady Ministrów zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 29 stycznia 1985 r. w sprawie zasad i trybu przygotowania oraz organizacji wykonawstwa robót publicznych w ramach czynów społecznych na drogach publicznych pozamiejskich /M.P. nr 3 poz. 25/, które właśnie ten rodzaj czynów społecznych uregulowało w sposób odrębny i szczegółowy. Z przytoczonych powodów oraz z mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 i art. 208 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.