Uzasadnienie
Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w M.M. wniosła skargę na decyzję Wojewody S. z dnia 28 października 1997 r. (...), uchylającą po rozpoznaniu odwołania Samorządu Mieszkańców budynku wielorodzinnego przy ul. N. 2 w M.M. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M.M. z dnia 17 września 1997 r. (...) o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia 14 lipca 1997 r. (...) w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "A" oraz orzekającą o wznowieniu postępowania w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku i urządzeń technicznych z nim związanych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie brał udziału Samorząd Mieszkańców budynku przy ul. N. 2, w związku z czym wniósł skargę do Wojewody S. w dniu 6 sierpnia 1997 r. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej przez organ wojewódzki ustalono, że projektowany budynek usytuowano w odległości 10,60 m od istniejącego budynku mieszkalnego oraz o wysokości 12,69 m od strony północno-zachodniej. Po przekazaniu sprawy organowi i instancji wydał on decyzję w dniu 17 września 1997 r. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 149 par. 3 Kpa o odmowie wznowienia postępowania z uzasadnieniem, że mieszkańcy budynku mieszkalnego przy ul. N. 2 nie mają przymiotu Strony i nie posiadają legitymacji prawnej do żądania wznowienia postępowania.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządu Mieszkańców budynku przy ul. Nadrzecznej 2 od powyższej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że przy uwzględnieniu stanu faktycznego sprawy nie przeprowadzono badania nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w istniejącym budynku oraz nie udowodniono, że wszystkie inne warunki określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki są zachowane. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich warunków określonych przepisami prawa, w związku z czym w wyniku wznowionego postępowania należy zobowiązać inwestora do przeprowadzenia niezbędnych badań nasłonecznienia oraz pola widzenia z pomieszczeń mieszkalnych istniejącego budynku mieszkalnego.
W skardze na powyższą decyzję wnosi się o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na to, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej jak też nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego. Przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej dla Wojewody do uchylenia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania i orzeczenia o wznowieniu tego postępowania. Organ odwoławczy nie podał przyczyn uznania za bezprawną decyzji organu pierwszej instancji jak też nie wskazał przesłanek prawnych i faktycznych orzeczenia. Nie podano także przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, określonych w art. 145 Kpa. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej. Art. 16 par. 1 Kpa przewiduje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Wojewoda zaskarżoną decyzją naruszył zasadę określoną w art. 16 Kpa. Treść zaskarżonej decyzji sugeruje ponadto treść rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu wznowionego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 13 listopada 1987 r. I SA 1326/86 - ONSA 1987 Nr 2 poz. 80 wskazano, że postanowienie o wznowieniu postępowania /art. 149 par. 1 Kpa/ jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy /art. 149 par. 2 Kpa/ mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 par. 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 Kpa.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie, wyjaśniając, że Kodeks postępowania administracyjnego daje organowi odwoławczemu uprawnienia do wydania w trybie odwoławczym decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i orzekającej co do istoty sprawy. Ponadto art. 145 par. 5 daje podstawę do wznowienia jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie w wyniku zaniedbań, np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy z innych powodów. Bezsporne w sprawie jest, że wysokość projektowanego budynku jest większa niż odległość pomiędzy tym budynkiem i budynkiem istniejącym. Nie jest również prawdziwe, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia. Nie została też naruszona zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Wniosek w niniejszej sprawie, dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu, wniósł Samorząd Mieszkańców funkcjonujący na podstawie statutu skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej. Kwestionowana decyzja, jak to podnosi się w skardze, została wydana w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej Spółdzielni. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, czy samorząd mieszkańców utworzony w ramach spółdzielni mieszkaniowej ma własny interes prawny w rozstrzyganiu spraw, w których spółdzielnia mieszkaniowa jest stroną.
Przepisy art. 100 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ przewiduje wprawdzie szczególne uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz udzielania pozwoleń na budowę dla samorządu mieszkańców, który działa jednak jako jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego /komitety osiedlowe, sołectwa/. Natomiast brak jest jakichkolwiek prawnych podstaw do przyznania prawa udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony lub też na prawach strony samorządowi mieszkańców działającemu w organizacyjnych formach określonych statutami spółdzielni mieszkaniowej /komitety osiedlowe, komitety blokowe/. Samorząd mieszkańców spółdzielni mieszkaniowej nie ma własnego interesu prawnego w określonych sprawach, ma go bowiem jedynie spółdzielnia mieszkaniowa, natomiast samorząd mieszkańców wykonuje tylko funkcje przypisane mu w statutach spółdzielni mieszkaniowych, wewnątrz organizacji spółdzielczej. Ustawa nie daje samorządowi mieszkańców działającemu w spółdzielni mieszkaniowej także prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.
W świetle powyższego wniosek Samorządu Mieszkańców zgłoszony w niniejszej sprawie nie mógł zostać przez organ drugiej instancji rozpoznany jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Odwołanie może bowiem pochodzić wyłącznie od podmiotu, który ma prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Pismo nazwane odwołaniem, wniesione nie przez stronę postępowania, nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego, zaś organ drugiej instancji powinien w razie stwierdzenia, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 28/98.
Decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie została wydana po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Samorząd Mieszkańców, któremu, jak to podano wyżej, nie służą prawa strony. Wobec merytorycznego rozpoznania tego odwołania przez organ wojewódzki, pomimo, że nie zostało wniesione przez podmiot uprawniony, orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa zobowiązujący w tym przypadku do umorzenia postępowania odwoławczego. Zaistniała więc przesłanka określona w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. O kosztach postępowania Sąd. orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.
Ze względu na to, że niniejszym wyrokiem stwierdza się nie ważność zaskarżonej decyzji wobec wydania jej pomimo braku odwołania uprawnionego podmiotu /strony postępowania/, Sąd ograniczył wywody uzasadnienia w zasadzie do kwestii wiążących się z podstawą tego rozstrzygnięcia. Wypada jedynie zauważyć, że organ drugiej instancji przekroczył swoje uprawnienia również w zakresie orzeczenia o wznowieniu i rozważaniach merytorycznych dotyczących kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, co zasadnie zarzuca strona skarżąca. Wyraził ponadto w odpowiedzi na skargę błędny pogląd w kwestii uznaniowości organu odwoławczego co do obowiązku uzasadnienia decyzji tego organu.