Uzasadnienie
Wojewoda K. decyzją (...) z dnia 29 czerwca 1998 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 158 par. 2 i 156 par. 2 Kpa stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 14 grudnia 1993 r. (...) udzielająca Halina i Władysławowi K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typowego W-028, bezodpływowego osadnika ścieków oraz studni kopanej - na działce nr 1613/11 położonej w N. - wydana została z naruszeniem prawa.
Nie można stwierdzić nieważności decyzji wyżej określonej, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że w dniu wydawania pozwolenia na budowę, budynek mieszkalny usytuowany na działce nr 1613/11 znajdował się poza terenami budowlanymi, w obszarze terenu, który według Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. z dnia 6 czerwca 1991 r., oznaczony jest symbolem R tzn. uprawy polowe.
Zgodnie z tekstem planu na str. 24 - na terenie upraw polowych dopuszcza się jedynie lokalizację szklarni.
Działka ta położona jest w strefie uciążliwości bazy sprzętu rolniczego, magazynów ochrony roślin i paliw 9 RPU. A zatem zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - zamierzenia inwestycyjne były sprzeczne z tym planem. Uzasadnia to ocenę, iż decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu wizji lokalnej na działce 1613/11 w grudniu 1997 r. budynek był pobudowany w stanie surowym zamkniętym. Mając na uwadze fakt, że decyzja wywołała skutki nieodwracalne i że budowa była prowadzona legalnie, w myśl uchwały Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. - III AZP 23/93 nie stwierdzono jej nieważności, a jedynie, że wydana została z naruszeniem prawa.
Organ odwoławczy - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Waldemara I. uchylił zaskarżoną decyzje Wojewody K. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 14 grudnia 1993 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, studni i bezodpływowego zbiornika na ścieki, wydanej na rzecz inwestorów małż. K. Organ odwoławczy podniósł, iż z analizy akt wynika, że ww. decyzja wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. dotknięta jest wadą nieważności jako, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Projektowany budynek mieszkalny na działce nr 1613/11 w dniu wydawania decyzji znajdował się poza terenami budowlanymi - według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. A zatem decyzja o pozwoleniu na budowę jako sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna i nie może pozostawać w obrocie prawnym.
Ocena Wojewody K., że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne i nie można stwierdzić jej nieważności nie jest zasadna, zdaniem organu odwoławczego. Należało ją uchylić i stwierdzić nieważność. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli Halina i Władysław małżonkowie K., domagając się jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności.
Skarżący podnosili, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy D. nie wyklucza na terenach rolnych zabudowy zagrodowej. Skarżący podkreślają, że są rolnikami i uprawiali 3 ha gospodarstwo i robili to także w dacie wydawania decyzji. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest wiec zgodna z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko z decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Z akt sprawy wynika, że na wniosek inwestorów małżonków K. Wójt Gminy D. decyzją z dnia 14 grudnia 1993 r. (...) udzielił pozwolenia na budowę domu mieszkalnego według typowego projektu, bezodpływowego zbiornika ścieków i studni kopanej - na działce oznaczonej nr 1613/11 w N. Działając na podstawie upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego jak wskazuje pieczątka na decyzji - to Wójt Gminy D. był organem wydającym przedmiotową decyzje. Jeśli wiec decyzja Wojewody K. z dnia 29 czerwca 1998 r. jak i decyzja organu odwoławczego Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 1998 r. w merytorycznych rozstrzygnięciach, orzekają o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 14 grudnia 1993 r. - należy uznać, że orzekają o decyzji innej, nie istniejącej, niż decyzja stanowiąca pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, osadnika ścieków i studni dla małż. K. Jest to podstawowa wada zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Wojewody K., skutkująca konieczność uchylenia obu decyzji.
Ponadto na podstawie zebranych w sprawie dowodów można stwierdzić, że organy obu instancji wydały decyzje bez dostatecznie wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zebranych dowodów. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że niniejsza sprawa prowadzona była w trybie nadzorczym - o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji ww. o pozwoleniu na budowę, która ma charakter ostateczny. Postępowanie więc weryfikujące ostateczną decyzję ma charakter nadzwyczajny, zaś jej wyeliminowanie z obrotu prawnego może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy zostanie ewidentnie wykazane, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Wyliczenie przesłanek uzasadniających ocenę nieważności decyzji zawiera art. 156 par. 1 Kpa - przy czym zaznaczyć należy, że jest to wyliczenie taksatywne bez możliwości rozszerzającej interpretacji.
Wojewoda K. stwierdził, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 14 grudnia 1993 r., została wydana z naruszeniem prawa, gdyż mimo swej nieważności wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Uzasadnienie decyzji Wojewody w kwestii nieważności pozwolenia na budowę budzi istotne zastrzeżenia. Z treści jej wynika, że budynek usytuowany na działce nr 1613/11 w dniu wydawania pozwolenia na budowę znajdował się poza terenami budowlanymi, w obszarze oznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z dnia 6.06.1991 r. symbolem R tj. uprawy polowe - czyli, że był już wybudowany w tym czasie. Jest to ustalenie dowolne nie potwierdzone żadnym dowodem. W dalszej ocenie organ uznał budowę domu mieszkalnego jako sprzeczną z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., bo zrealizowaną na terenach rolnych. W ocenie tej pominięto jednak fakty wynikające z akt sprawy, że przed wydaniem pozwolenia na budowę wydana została decyzja z dnia 6 grudnia 1993 r. o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki nr 1613/11 o pow. 4 arów z przeznaczeniem jej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Również plan realizacyjny zagospodarowania tej działki został zatwierdzony w dniu 5 października 1993 r. Wynika to z dokumentacji zawartej w aktach planu realizacyjnego.
Zauważyć należy, iż decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestorów K. wydana została w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ oraz ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 11 poz. 99/. Decyzja wyłączająca z gruntów rolnych 4 ary z działki nr 1613/11 w celach budowlanych, wydana została na podstawie art. 33 ustawy ww. o planowaniu przestrzennym. Przepis ten mówił, że plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolnej lub leśnej (...).
Inwestycja budowlana małżonków K. nie wymagała wydania w trybie art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym "decyzji lokalizacyjnej". Podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiły przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Artykuł 3 tej ustawy stanowiąc, że "obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym" - jest równocześnie łącznikiem pomiędzy przepisami ustawy - prawo budowlane a przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym. Bezwzględnym obowiązkiem obu organów było więc sprawdzenie i ocena zgodności wydanego pozwolenia na budowę z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym i wydanej na jej podstawie /art. 33/ decyzji o wyłączeniu części działki nr 1613/11 z gruntów rolnych.
Ocena tych okoliczności dopiero może stanowić ustalenie czy pozwolenie na budowę wydano legalnie czy też niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. Ocena ta została całkowicie pominięta przez organy obu instancji, które ograniczyły się do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z planem. Równocześnie zauważyć należy, iż na podstawie załączonych do akt sprawy kserokopii zarówno tekstu planu jak i wyrysu z planu
- z powodu ich całkowitej nieczytelności - nie można ustalić, czy inwestycja małżonków K. zgodnie z pozwoleniem na budowę zrealizowana jest niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. Wyklucza to w ogóle możliwość oceny przez Sąd takich ustaleń organów obu instancji. Dodać też trzeba, że organy obu instancji w ocenie swej pominęły także okoliczność podnoszoną przez skarżących, iż prowadzą oni 3 ha gospodarstwo rolne, a plan nie zakazuje zabudowy zagrodowej na terenach rolnych. Jeśli zaś wzniesiony budynek mieszkalny na działce o charakterze rolniczym z częściowym wyłączeniem w celach zabudowy, stanowiłby budynek związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym - czyli mający charakter zagrodowy - to ocena organów o niezgodności z planem tej inwestycji i z tego względu ostać się nie może.
Na marginesie też dodać należy, iż w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów, że działka nr 1613/11 leży w strefie ochronnej, w jakim celu ustalonej i z jakich przyczyn.
W związku z wyżej wykazanymi bardzo istotnymi wadami postępowania przeprowadzonego przez organy obu instancji wydane decyzje przez te organy należało uchylić.
Z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.