Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku Dariusza S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody W. z dnia 19 czerwca 2000 r., która umorzyła postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 2 lutego 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Prywatnemu Zakładowi Handlowo Transportowemu Dariusz S. pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na zagospodarowaniu wyrobiska poeksploatacyjnego piasku z wykorzystaniem mieszaniny odpadów paleniskowych z Elektrociepłowni S., Ż. i K. oraz osadów ściekowych z oczyszczani ścieków Cz. położonego w Z. na terenie Nadleśnictwa D. - utrzymał w mocy swą decyzję z 15 marca 2001 r. W uzasadnieniu swego stanowiska organ administracji podniósł, że kontrolowana w trybie postępowania nadzorczego decyzja Wojewody M. z dnia 19 czerwca 2000 r. umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zapadła z naruszeniem art. 7 i art. 77oraz art. 105 par. 1 Kpa w zawiązku z art. 1 i 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
W ocenie organu administracji ujawnione naruszenie prawa ma cechy rażącego, bowiem umarzając postępowanie organ administracji w ogóle nie ustalił czy zagospodarowanie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku mieści się w kategoriach pojęć znanych ustawie Prawo budowlane. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ponosi, że kluczowym zagadnieniem dla oceny legalności decyzji Burmistrza Miasta Z. jest wykazanie czy pozwolenie na budowę dotyczy robót budowlanych i czy jest możliwe zastosowanie przepisów prawa budowlanego do realizacji inwestycji objętej tą decyzją.
Odnosząc się do przedłożonej przy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy opinii organ administracji podniósł, że postawiona w tej opinii teza, że inwestycja winna być zaliczona do kategorii "budowle" wymaga przeprowadzenia bardzo skrupulatnego postępowania wyjaśniającego przy rozważeniu i zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 952 ze zm./.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Dariusz S. Właściciel Prywatnego Zakładu Handlowo Transportowego zarzucając, że organ administracji bezpodstawnie przyjął, że decyzja Wojewody M. z dnia 19 czerwca 2000 r. dotknięta jest wadą przewidzianą w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Skarżący podnosi, że nie można się zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, że umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Burmistrza Miasta Z. z dnia 2 lutego 1999 r. Wojewoda M. dopuścił się rażącego naruszenia art. 105 par. 1 Kpa stanowiącego podstawę umorzenia postępowania. Skarga powołując się na stanowisko piśmiennictwa w tym zakresie wywodzi, że wady wyliczone w art. 156 par. 1 Kpa mają charakter materialnoprawny a nie proceduralny i wobec tego w postępowaniu nieważnościowym podlegają usuwaniu tylko wady o takim charakterze tkwiące w samej decyzji a nie w postępowaniu prowadzącym do jej wydania.
Natomiast z treści uzasadnienia. zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji upatruje wadliwość uznania postępowania przed Wojewodą w nie wykazaniu przez ten organ wszelkich istotnych w sprawie okoliczności w tym, że sporny obiekt można zaliczyć do kategorii "budowla" W ocenie skargi tak sformułowany zarzut pod adresem decyzji Wojewody nie dotyczy w istocie wady samej decyzji, lecz. nie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności, które w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mają znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 2 lutego 1999 r. W ocenie strony skarżącej bezpodstawnie organ administracji traktuje naruszenia art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Skarżący podnosi, że skoro organ administracji uważa, że uznanie inwestycji objętej decyzją Burmistrza Miasta Z. za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 prawa budowlanego budzi uzasadnione wątpliwości, to miał obowiązek dokonania w tym zakresie ustaleń i oceny, czego nie uczynił. W ocenie skarżącego jedynie wada prawa materialnego np. sugerowane naruszenie art. 1 i art. 3 pkt 3 prawa budowlanego tkwiące w decyzji Burmistrza Miasta Z. nie dostrzeżona przez Wojewodę M. a wykazana w toku postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego mogłaby stanowić o istnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji Wojewody.
Nadto skarga podniosła, że niezrozumiałe jest i nie wyczerpujące dyspozycji art. 101 par. 3 Kpa twierdzenie organu administracji odnoszące się do postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę, wskazujące na rozważenie sprawy w uwzględnieniu przepisów ustawy o odpadach.
Konkluzja skargi zawiera wniosek uchylenia decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W przypadku wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 156 i nast. Kpa i nie ujawnieniu po przeprowadzeniu takiego postępowania żadnej z wad kontrolowanej decyzji, o jakich mowa w tym przepisie, organ administracji winien orzec o umorzeniu wszczętego przez siebie postępowania nieważnościowego skoro brak jest podstaw do merytorycznego orzeczenia o nieważności badanej decyzji. Stąd nie można postawić generalnego zarzutu, decyzji Wojewody M., że po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 2 lutego 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę inwestycji, która w tej decyzji została określona jako zagospodarowanie wyrobiska poeksplatacyjnego piasku z wykorzystaniem mieszaniny osadów paleniskowych oraz osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków umorzył postępowanie dochodząc do ustaleń i oceny, że decyzja ta nie jest obarczona żadna z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa.
Wydanie takiego orzeczenia mogłoby być ocenione jako zgodne z prawem o ile organ administracji przeprowadzałby postępowanie stosownie do wymagań art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Tymczasem Wojewoda M. takiego postępowania nie przeprowadził, a ocena legalności decyzji Burmistrza Miasta Z. ograniczyła się wyłącznie do ustalenia i konstatacji, że decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Opierając się wyłącznie na tych ustaleniach Wojewoda M. rozstrzygnął, że "brak jest podstaw do przyjęcia, że omawiana decyzja Burmistrza Miasta Z. wydana została z rażącym naruszeniem we wniosku ustaw", co prowadziłoby do wniosku, że organ administracji działał nie z urzędu jak wymienia sentencji decyzji, ale na wniosek Przewodniczącego Rady Miasta Z., choć w uzasadnieniu decyzji organ administracji niewadliwie wskazuje, że wymieniony nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.
Decyzja Wojewody M. nie dokonała jakichkolwiek ustaleń co do charakteru robót objętych decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia 2 lutego 1999 r. i nie wypowiedziała się czy są one objęte przepisami art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nie ustalił czy i jakie wymagane są warunki techniczne dla objętej decyzją inwestycji, gdyby należałoby ją zaliczyć do obiektów budowlanych i jakie winna ona spełniać wymagania szczególne z uwagi na jej cel jakim jest gromadzenie odpadów w nieczynnym wyrobisku piasku. Powołując się na wydanie dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu Wojewoda M. nie dokonał jakichkolwiek ustaleń i oceny czy decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia wymagania tej decyzji. Ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji wojewody M. nie spełniają nawet minimalnych wymagań jakie winny być poczynione w sprawie dla przeprowadzenia oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę stąd niewadliwa jest ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji, że ujawnione naruszenia art. 7 i art. 77 par. Kpa mają cechy naruszenia rażącego.
Art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeśli to naruszenie pozostaje w zawiązku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, jak ma to miejsce w sprawie zakończonej decyzja Wojewody M. z dnia 19 czerwca 2000 r. Nie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Treść skargi wskazuje iż strona skarżąca nie neguje, że decyzja Wojewody M. zapadła z rażącym naruszeniem wymienionych i przepisów, a jedynie uważa, że naruszenie przepisów proceduralnych nawet rażące nie może być podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, tego stanowiska z przyczyn wyżej przytoczonych sąd nie podziela. Zaskarżona decyzja dokonała kontroli legalności decyzji Wojewody M. i w ramach tej oceny nie było niezbędnym wypowiedzenie się przez organ administracji co, do charakteru inwestycji objętej decyzją Burmistrza Miasta Z. o pozwoleniu na budowę, dlatego zarzut skargi nie dokonania takiej oceny nie jest zasadny.
Określony w sentencji tej decyzji przedmiot o pozwolenie na budowę ponad wszelką wątpliwość dotyczy składowania odpadów pochodzących z paleniska elektrociepłownie jak i osadów, stąd niewadliwa jest sugestia zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ocena legalności decyzji o pozwoleniu na budowę winna być dokonana również w uwzględnieniu przepisów o odpadach.
Z przyczyn wymienionych wobec nieujawnienia aby zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa skarga na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podlega oddaleniu.