Uzasadnienie
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga na decyzję o wymierzeniu skarżącemu kary upomnienia z tytułu odpowiedzialności zawodowej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że organ pierwszej instancji wymierzył karę upomnienia ponieważ w wykonywanych projektach skarżący naruszył przepisy zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /M.P. 1995 nr 2 poz. 30/, a ponadto wykonał projekt określonego urządzenia nie mając do tego wymaganych uprawnień. W ocenie organu orzekającego powyższe okoliczności uzasadniają przyjęcie, że skarżący niedbale wykonywał funkcje projektanta, co skutkuje odpowiedzialnością zawodową.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji podniesiono, że postępowanie wyjaśniające prowadzone było z naruszeniem art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm.;/, decyzja o ukaraniu nie precyzuje, za jaki rodzaj niedbałości wymierzono karę, zaś w odniesieniu do części zarzucanych uchybień nastąpiło przedawnienie /art. 100 Prawa budowlanego/.
Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzając w uzasadnieniu, że w aktach sprawy znajdują się postanowienia wykazujące braki i nieprawidłowości w wykonywanych przez skarżącego projektach budowlanych, a także decyzje odmawiające wydania pozwolenia na budowę z uwagi na nieprawidłowości w projektach budowlanych sporządzonych przez skarżącego. Powyższe dokumenty świadczą o tym, że pełniąc funkcję projektanta skarżący naruszył przepisy Prawa budowlanego.
W ocenie organu, podstawowym uchybieniem jest przekroczenie przez skarżącego zakresu posiadanych uprawnień budowlanych, co stanowi naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że do wniosku o wszczęcie postępowania dołączono postanowienia i decyzje organu stopnia podstawowego, określające szczegółowo błędy w projektach wykonanych przez skarżącego. Stosownie do art. 98 Prawa budowlanego była przeprowadzona rozprawa administracyjna przed wojewodą, której celem było wyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy. Organ I instancji poinformował skarżącego o terminie rozprawy, możliwości zapoznania się z aktami sprawy a także prawie strony do złożenia dodatkowych wyjaśnień, dokumentów i dowodów. Z możliwości tych skarżący nie skorzystał. Nie jest więc zasadny zarzut braku określenia zarzucanego czynu oraz braku dowodów. Nie jest również zasadny zarzut przedawnienia. Datą powzięcia przez organ wiadomości o wadach w projekcie jest w tym wypadku data decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę, a datą wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej - data wpływu wniosku do wojewody. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej zostało wszczęte po upływie 1 miesiąca od powzięcia przez organ wiadomości o popełnieniu czynu, nie wystąpiło więc przedawnienie określone w art. 100 Prawa budowlanego. Zaistniała zatem w sprawie przesłanka wymieniona w art. 95 ust. 4 Prawa budowlanego powodująca odpowiedzialność zawodową skarżącego. Dotychczasowa niekaralność skarżącego powoduje zasadność orzeczenia najniższej kary przewidzianej ustawą.
W skardze do NSA zarzuca się naruszenie zaskarżoną decyzją prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego oraz obrazę przepisów o postępowaniu przez naruszenie art. 97 ust. 1 i 2 jak też art. 100 Prawa budowlanego, a nadto powierzchowne przeprowadzenie postępowania, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał:
Skargę jest zasadna.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do pewnych kwestii wiążących się z unormowaną przepisami rozdziału 10 Prawa budowlanego instytucją odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.
Czyny powodujące pociągnięcie do odpowiedzialności zawodowej w budownictwie zostały określone w art. 95 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera 5 kategorii czynów. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma znaczenie kategoria pierwsza - dopuszczenie się występków lub wykroczeń, określonych ustawą, to jest zawartych w rozdziale 9 Prawa budowlanego - Przepisy karne oraz kategoria czwarta niedbale spełnianie obowiązków przez osoby wykonującej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.
Istotne znaczenie dla orzekania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie mają przepisy proceduralne, które jak to wynika z zarzutów skargi oraz orzeczeń organów obu instancji mogą budzić poważne wątpliwości, chociażby z tej przyczyny, że procedura administracyjna w tym zakresie w ustawie została potraktowana dość wąsko.
Przepis art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje, że uprawnionym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie pociągnięcia do odpowiedzialności zawodowej jest organ państwowego nadzoru budowlanego, właściwy dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzający popełnienie czynu. Złożenie wniosku musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające. Ustawa nie zawiera poza tym przepisem żadnej innej normy, określającej tryb postępowania wyjaśniającego. W ust. 2 art. 97 Prawa budowlanego stanowi się tylko, że wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać określenie zarzucanego czynu, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wskazanie dowodów.
Wobec braku uregulowania w ustawie trybu postępowania wyjaśniającego należy ocenić, jaki ma ono charakter oraz jakie normy prawne powinny w tym wypadku zostać odpowiednio zastosowane w drodze analogii. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie administracyjnym oraz w doktrynie przyjmuje się, iż brak unormowania w przepisach właściwych dla danych stosunków trybu postępowania /procedury/, w razie potrzeby stosuje się w drodze analogii unormowania zawarte w innych przepisach, najbardziej zbliżonych. Sąd uznał, że mają w sprawie odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania karnego.
W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu NSA postępowanie wyjaśniające /art. 98 ust. 1 Prawa budowlanego/ wszczyna właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego wówczas, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie, że popełniono czyn uzasadniający zastosowanie przepisów o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Odpowiednie zastosowanie ma tu przepis art. 255 Kpk.
O wszczęciu postępowania wyjaśniającego wydaje się postanowienie /odpowiednio stosuje się art. 257 par. 1 Kpk/. W postanowieniu tym należy określić czyn będący przedmiotem postępowania oraz jego kwalifikację, to znaczy wskazać, który z punktów art. 95 Prawa budowlanego ma zastosowanie. Celem postępowania wyjaśniającego jest:
1/ ustalenie, czy rzeczywiście został popełniony czyn skutkujący zastosowanie przepisów o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie;
2/ wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w tym okoliczności mających wpływ na rodzaj kary /art. 96 Prawa budowlanego/;
3/ zebranie dowodów dla organu właściwego do orzekania o zastosowaniu kary. Odpowiednio stosuje się więc art. 261 Kpk.
Jeżeli dane ustalone przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające zawierają dostateczne podstawy do przyjęcia, że przez określoną osobę został popełniony czyn skutkujący zastosowanie przepisów o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, powinno zostać wydane postanowienie o przedstawieniu zarzutów, które ogłasza się niezwłocznie obwinionemu oraz przesłuchuje się go. Do takich wniosków należy dojść w wyniku odpowiedniego stosowania art. 269 par. 1 Kpk. Postanowienie o przedstawieniu zarzutów powinno zawierać wskazanie obwinionego, dokładne określenie zarzucanego mu czynu i jego kwalifikacji prawnej /art. 269 par. 2 Kpk/. Jeżeli w toku postępowania wyjaśniającego okaże się, że obwinionemu należy zarzucić czyn nie objęty wydanym uprzednio postanowieniem o przedstawieniu zarzutów albo czyn w zmienionej w istotny sposób postaci lub też, że czyn zarzucany powoduje zastosowanie surowszej sankcji, należy wydać nowe postanowienie o przedstawieniu zarzutów, niezwłocznie ogłosić je obwinionemu i przesłuchać go /art. 271 Kpk/.
Jeżeli istnieją podstawy do sporządzenia wniosku o zastosowanie kary z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, obwinionego należy zaznajomić ze wszystkimi materiałami postępowania, pouczyć o prawie osobistego przejrzenia akt i dopuścić do udziału w czynnościach pełnomocnika obwinionego. Obwinionemu /pełnomocnikowi obwinionego/ służy prawo złożenia wniosku o uzupełnienie postępowania wyjaśniającego /art. 277 par. 2 Kpk/.
W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie wyjaśniające dojdzie do przekonania, że nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania lub umorzenia postępowania, albo wydania nowego postanowienia o przedstawieniu zarzutów w związku z zaistnieniem okoliczności określonych w art. 270 Kpk, sporządza wniosek o ukaranie i kieruje go do organu właściwego do wydania orzeczenia o ukaraniu, to jest do wojewody /art. 98 ust. 1 Prawa budowlanego/.
Wniosek ten wszczyna postępowanie administracyjne, do którego stosuje się przepisy określone w Prawa budowlanego, a w razie braku w niej odpowiednich regulacji, ma zastosowanie Kpa.
Przepis art. 97 ust. 2 Prawa budowlanego, jak się wydaje, nie określa w stopniu wystarczającym treści wniosku, który powinien poza danymi wskazanymi w tym artykule zawierać ponadto dane osoby obwinionej, to jest jej imię i nazwisko oraz inne dane niezbędne do zastosowania kary.
Przepis art. 100 Prawa budowlanego przewiduje zakaz wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie /"nie można wszcząć postępowania"/, po upływie 6 miesięcy od dnia powzięcia przez organy państwowego nadzoru budowlanego wiadomości o popełnieniu czynu, powodującego tę odpowiedzialność i nie później niż po upływie 3 lat od dnia zakończenia robót budowlanych albo zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jest to instytucja przedawnienia, polegająca na tym, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania, w razie upływu wymienionych w powyższym przepisie okresów. Złożenie wniosku po upływie terminu przedawnienia wobec sformułowania ustawy, że "nie można wszcząć postępowania" w razie upływu okresu w ustawie podanego, powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Gdyby organ orzekający dopatrzył się zaistnienia okoliczności określonych w art. 100 Prawa budowlanego już po wszczęciu postępowania, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania /art. 105 par. 1 Kpa/.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie zasadne podniesione w skardze zarzuty co do wadliwości postępowania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie.
Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie daje w ogóle podstaw do kontroli postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed sporządzeniem wniosku o wszczęcie postępowania przez organ państwowego nadzoru budowlanego. Za uprawniony NSA uznał więc zarzut, że takie postępowanie w istocie nie było prowadzone, a jeśli nawet miało to miejsce, z pewnością wystąpiły naruszenia wskazanych wyżej zasad procedury. Już tylko ta okoliczność potwierdza w całej rozciągłości zarzut skargi co do naruszenia prawa zaskarżoną decyzją wydaną po rozpoznaniu wniosku złożonego bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Za w pełni słuszne NSA uznał również zarzuty skargi w kwestii wadliwości wniosku o ukaranie. Wniosek ten jest niezwykle lakoniczny. Nie zawiera określenia zarzuconego czynu, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz wskazania dowodów /art. 97 ust. 2 Prawa budowlanego/. We wniosku bowiem stwierdza się, że obwiniony podlega odpowiedzialności zawodowej, gdyż niedbale spełnia jako projektant obowiązki, to jest wykonuje projekty niezgodnie z wskazanym zarządzeniem naczelnego organu administracji państwowej. We wniosku podano, że powtarzające się w ostatnim okresie nieprawidłowości w projektach skutkują koniecznością wydawania postanowień o ich usunięciu. Jako dowody powołano akta kilku spraw administracyjnych.
Na tle tak sformułowanego wniosku pojawia się ponadto wątpliwość, czy niezgodność dokumentacji ze wskazanym aktem normatywnym /zarządzeniem ministra/ to samo, co niedbale wykonywanie dokumentacji. Konieczne byłoby jednoznaczne wypowiedzenie się na ten temat przez organ administracji występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie zastosowania kary z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Nie każde niezachowanie terminu do usunięcia braków wniosku w sprawie budowlanej jest przy tym równoznaczne z niedbałym wykonywaniem obowiązków przed projektanta.
W tym stanie rzeczy wniosek strony skarżącej złożony w toku postępowania administracyjnego o uzupełnienie postępowania wyjaśniającego był całkowicie zasadny, jednakże nie został on uwzględniony. Stanowi to poważną wadę postępowania administracyjnego, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji uwzględniającej wadliwy wniosek, sporządzony bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w ocenie orzekającego w sprawie składu NSA skutkuje koniecznością usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji.
Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak odwołania strony skarżącej i orzekł o utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Zamiast skorzystać z uprawnień wynikających z art. 138 par. 2 Kpa do wydania decyzji kasacyjnej, w celu umożliwienia wydania postanowienia o zwrocie wniosku do uzupełnienia, organ drugiej instancji we własnym zakresie podjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próbę skonkretyzowania zarzucanych skarżącemu czynów. Powołał przy tym nie tylko na czyny, które można by kwalifikować jako niedbałe spełnianie obowiązków /art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego/, co podano we wniosku o ukaranie, lecz również takie czyny, które podlegają odmiennej kwalifikacji, np. wykonanie projektu urządzenia bez posiadania przez skarżącego wymaganych uprawnień, o czym mowa w art. 95 pkt 1 Prawa budowlanego, a które nie były przedmiotem wniosku. Organ odwoławczy nie dostrzegł ponadto, że kwestia posiadania przez skarżącego określonych uprawnień była już przedmiotem wcześniejszych opinii tego organu.
Pominięcie określonych zarzutów w fazie postępowania wyjaśniającego oraz postępowania przed organem I instancji prowadzi, w ocenie NSA, do naruszenia art. 10 Kpa oraz narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania /art. 15 Kpa/.
NSA podzielił ponadto stanowisko strony skarżącej w kwestii rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia /art. 100 Prawa budowlanego/. Jako datę początkową należałoby przyjąć dzień wpływu do organu administracji dokumentacji sporządzonej w warunkach uprawniających do uznania, że projektant niedbale spełnia swoje obowiązki, nie zaś dzień wydania /doręczenia lub ogłoszenia/ decyzji o odmowie zatwierdzenia tej dokumentacji.
Mając na uwadze powyższe NSA uchylił zarówno zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jak też utrzymaną tą decyzją w mocy, decyzję organu I instancji.