Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. wydał w dniu [...] lipca 2002 r. postanowienie uzgadniające pod względem konserwatorskim projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum usług szkoleniowo - konferencyjnych na działce Nr geod. [...] w Z. przy ul. [...].
W postanowieniu zastrzeżono uzupełnienie treści decyzji o następujące warunki konserwatorskie:
- - lokalizacja obiektu powinna uwzględniać wnioski zawarte w opinii zespołu Ekspertów d/s. Architektury Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego tj. zajmować północno-wschodnią część działki z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczonej na zał. do tej opinii
- - linia zabudowy powinna przebiegać z uwzględnieniem pozostawienia wolnej strefy ekspansji, zgodnie z wnioskami z przeprowadzonej analizy widokowej
- - ukształtowanie bryły o zróżnicowanej wysokości, przy czym najwyższa część powinna nawiązywać wysokością do istniejącego budynku d. elektrowni.
Zażalenie na to postanowienie wniósł inwestor - F. SA zarzucając, że warunki zastrzeżone przez organ I instancji uniemożliwiają zaprojektowanie planowanego obiektu, gdyż linia zabudowy pozostawia pod zabudowę jedynie kilkadziesiąt m-.
W planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym położona jest działka oznaczono symbolem 02U4BE IV. Symbol ten określa "wielofunkcyjny teren usług publicznych i komercyjnych, w tym uzasadnionych zasięgiem obsługi i zagospodarowania przestrzeni z wysokością zabudowy do IV kondygnacji". Zdaniem skarżącego organ uzgadniający jest związany ustaleniami planu i jego stanowisko nie może być oderwane od tych ustaleń.
Skarżący podniósł także, iż teren ten nabył od zarządu Miasta Z. na cele inwestycyjne. Przewidziana do realizacji na tym terenie inwestycja byłaby obiektem schodzącym tarasowo od wysokości istniejącej w sąsiedztwie obiektu d Elektrowni, przy czym teren północnej części działki jest położony ok. 10 m niżej niż zespół staromiejski. Obiekt ten nie będzie więc przesłaniał widoku na Stare Miasto.
Minister Kultury po rozpatrzeniu zażalenia F. Sp. a o.o. postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o odmowie uzgodnienia pod względem konserwatorskim decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji.
W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że:
- - postanowienie wydawane na podstawie art. 106 kpa nie może zawierać warunków, może jedynie "uzgadniać" lub "odmówić uzgodnienia". Postanowienie określające warunki jest de facto odmową uzgodnienia decyzji. Postanowienie organu I instancji podlega więc uchyleniu jako formalnie wadliwe, a ponieważ w istocie "warunki" są zasadne to należy odmówić uzgodnienia.
Wskazano nadto, że nieruchomość na której zamierzona jest budowa znajduje się na dawnym przedpolu twierdzy [...]., która wraz z zespołem Starego Miasta w [...] r. została wpisana na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO.
W dokumentach zatwierdzonych przy wpisie renesansowego zespołu Starego Miasta Z. na Listę Światowego Dziedzictwa podano, że w strefie B i E obowiązuje zakaz zabudowy. Istnieje zatem niespójność pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym w 1994 r. a Listą Światowego Dziedzictwa z [...] r. Powołano przy tym konwencję przyjętą w Paryżu w 1976 r. w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego wskazując, że stosownie do art. 91 Konstytucji RP Konwencja ta stanowi część krajowego porządku prawnego.
Zdaniem organu odwoławczego dopuszczenie do realizacji zamierzonej inwestycji naruszyłoby w sposób rażący interes społeczny.
Skargę na to postanowienie wniosła inwestor - F. SA zarzucając, że postanowienie to:
- 1) narusza art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 43 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym prze to, że odmawia uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mimo, że
- - planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego
- - w stosunku do działek znajdujących się przy tej samej ulicy, w sąsiedztwie działek skarżącego organy konserwatorskie wydały pozytywne dla inwestorów postanowienie uzgadniające
- 2) narusza art. 91 Konstytucji RP przez przyjęcie, że dokumenty załączone do wniosku o wpis na Listę Światowego Dziedzictwa Kultury i sama lista mają moc normatywną
- 3) naruszenie art. 84 § 2 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia o stanowisko Głównej Komisji Konserwatorskiej oraz opinie biegłej w sytuacji, gdy osoba ta była jednym z autorów opracowania planu zagospodarowania przestrzennego
- 4) naruszenie art. 144 kpa w związku z art. 139 kpa przez zmianę orzeczenia organu I instancji na niekorzyść wnoszącego zażalenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy w sprawie w związku z reformą sądownictwa administracyjnego zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu zostało wydane na niekorzyść strony odwołującej się, przy czym organ odwoławczy nie wykazał, że zachodzą przesłanki stosowania reformatio in peius, określone w art. 139 kpa.
Postanowienie organu I instancji, wprawdzie obwarowane określonymi warunkami, to jednak dopuszczało rozbudowę działki w Z. przy ul. [...].
Tymczasem postanowienie organu odwoławczego wykluczyło w ogóle możliwość zabudowy tej działki. W sytuacji kiedy w odwołaniu inwestor wnosił o złagodzenie warunków określonych w postanowieniu organu I instancji uchylenie tego postanowienia i odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest rozstrzygnięciem na niekorzyść odwołującego się. Należy zatem wskazać, że respektowanie zasady reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym (obowiązującej także w postępowaniu zażaleniowym - art. 144 kpa) jest jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego. Wprawdzie przepis art. 139 dopuszcza odstępstwo od tej zasady, jednakże ogranicza możliwość stosowania tego odstępstwa do przypadków wyjątkowych.
W takiej sytuacji organ II instancji jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w tym przepisie tj. wykazać, że rozstrzygnięcie organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Nie wykazanie zaistnienia przesłanek z art. 139 kpa do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, która zaskarża orzeczenie I instancji powoduje, że rozstrzygnięcie organu II instancji wydane na zasadzie reformatio in peius jest dotknięte wadą nieważności.
W rozpoznawanej sprawie Minister Kultury nie wykazał, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 139 kpa do zmiany postanowienia na niekorzyść strony składającej zażalenie. Powoływany przez Ministra fakt wpisania zespołu Starego Miasta Z. na Listę Światowego Dziedzictwa i ratyfikowanie przez stronę Polską Konwencji w sprawie ochrony Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego, a także przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dobór kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98 poz. 1150 ze zmianami) nie dają podstaw do przyjęcia, że w otoczeniu zabytku wykluczone jest prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych lub wznoszenie jakichkolwiek obiektów.
W myśl art. 27 ust. 3 pow. ustawy zakaz taki dotyczyć może jedynie robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku lub widoku na zabytek.
W sprawie niniejszej organ II instancji nie dokonał we własnym zakresie oceny konkretnej, zamierzonej inwestycji w tym aspekcie, natomiast w dołączonej do akt uchwale Nr 2 Głównej Komisji Konserwatorskiej z posiedzenia w dniu 13 stycznia 2003 r. podano jedynie, że "po przeprowadzeniu dyskusji (komisja) jednomyślnie popiera stanowisko Kierownika Służby Ochrony Zabytków w Z., działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawarte w postanowieniu z dnia [...] lipca 2002 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka usług medycznych".
Skoro zatem postanowieniem organu I instancji uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i określono warunki jakie powinny być spełnione aby inwestycja mogła być zrealizowana, to stanowisko wyrażone w uchwale "jednomyślnie popierające" to postanowienie nie może być rozumiane inaczej niż jako wyrażenie poglądu, że nie jest możliwe złagodzenie tych warunków.
Powoływanie się zaś na dokumenty zatwierdzone przy wpisie renesansowego Zespołu Starego Miasta Z. na listę Światowego Dziedzictwa nie zostały dołączone do akt sprawy. Twierdzenie więc, że z tych dokumentów wynika bezwzględny zakaz zabudowy przedpola zabytku musi być ocenione jako gołosłowne.
Błędne przy tym jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż zamieszczenie w postanowieniu organu I instancji warunków konserwatorskich przy jednoczesnym ustaleniu, że uzgadnia się pod względem konserwatorskim projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji jest formalnie wadliwe bowiem "na podstawie art. 106 kpa decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można albo "uzgodnić", albo "odmówić jej uzgodnienia" natomiast postanowienie zawierające warunki jest de facto odmową uzgodnienia decyzji".
Postanowienia uzgadniające z reguły określają warunki jakie mają być spełnione przy realizacji robót, na tym bowiem polega rola i cel takiego uzgodnienia, twierdzenie zaś, że przepis art. 107 § 2 kpa nie ma zastosowania do postanowień jest oczywiście sprzeczne z treścią art. 126 kpa który stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.