Uzasadnienie
Burmistrz Gminy W.-B., po rozpatrzeniu wniosków Biura Projektów Szkół Wyższych "B." Sp. z o.o. - jako inwestora zastępczego budowy Osiedla Akademickiego Jelonki przy ul. P. w W. decyzjami z dnia 21 kwietnia 1997 r. i 5 grudnia 1997 r. - zezwolił na usunięcie szczegółowo opisanych drzew, rosnących w miejscach przeznaczonych na realizację drogi dojazdowej i Domu Studenckiego nr 3 z parkingiem. Jednocześnie organ I instancji naliczył opłatę na rzecz Funduszu Ochrony Środowiska z tytułu wydanego zezwolenia, odstępując od niej tylko w przypadku jednego drzewa. Kwoty opłat określone zostały odpowiednio na 188.183,26 zł i 16.765,41 zł, a terminy zapłaty na dzień 30 maja 1997 r. i 15 stycznia 1998 r. W uzasadnieniu decyzji jako podstawę prawną wskazano art. 48 ust. 2, 86 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 86c ust. 1, art. 86d, art. 86g ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/.
Inwestor w pismach, potraktowanych jako odwołania, domagał się umorzenia naliczonej opłaty - wskazując na konsekwencje społeczne konieczności jej uiszczenia i deklarując dokonanie nowych nasadzeń na terenie realizowanego osiedla po zakończeniu budowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzjami z dnia 25 lipca 1997 r. i 9 stycznia 1998 r. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje wskazując na obligatoryjność opłat oraz to, iż w okolicznościach ujawnionych w przedmiotowych sprawach nie ma możliwości dalszego odstąpienia od pobrania opłaty z tytułu udzielonego zezwolenia, w świetle art. 86d cytowanej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Z nieznanych przyczyn w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 lipca 1997 r. organ odwoławczy dokonał także wywodów na temat charakteru kary pieniężnej za usunięcie drzew.
W skargach złożonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego Biuro Projektów Szkół Wyższych Sp. z o.o. w W. podniosło znaczne opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięć przez organ II instancji, uważając, że za uchyleniem wskazanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przemawia "ważny interes społeczny i słuszny interes strony" w rozumieniu art. 155 Kpa.
Strona skarżąca wskazywała w szczególności niewystarczające środki finansowe Ministerstwa Edukacji Narodowej przeznaczone na przedmiotową inwestycję mającą, służyć młodzieży.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. domagało się ich oddalenia podnosząc przyczyny określonego ukształtowania przepisów regulujących zasady uiszczania opłat za wycięcie drzew i brak uznaniowości kwestionowanych decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna aczkolwiek z innej przyczyny niż podaje strona skarżąca.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów i czynności organów administracji publicznej.
W sprawowaniu oceny legalności Sąd nie jest związany co do zasady granicami skargi tj. zawartych w niej zarzutów i wniosków /art. 51 powołanej ustawy/. Granic kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przekroczy zatem wskazanie w niniejszej sprawie z urzędu uchybień popełnionych w kontrolowanych postępowaniach administracyjnych, które doprowadziły do potrzeby wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych i poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji.
Polegają one na braku wyjaśnienia kwestii związanej z określeniem adresata wydanych decyzji.
W szczególności decyzje organów obu instancji nie zawierają wyjaśnienia dlaczego traktują one jako adresata tzw. "inwestora zastępczego", tj. Biuro Projektów Szkół Wyższych "B." w W. Nie zbadano zwłaszcza, przed sformułowaniem treści decyzji, jakie relacje zachodzą między inwestorem a "inwestorem zastępczym" i nie wykazano aby znajdowało oparcie w sprawie skierowanie decyzji właśnie do "inwestora zastępczego".
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę właściwe określenie adresata decyzji wydanych w kontrolowanych postępowaniach administracyjnych nie może ograniczać się tylko do analizy z zastosowaniem art. 3 pkt 8, art. 48 ust. 2 i art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ ale też uwzględnienia wymaga ponadto wymowy art. 48 ust. 1 tego aktu prawnego. W tym bowiem przepisie podana została istotna przesłanka wskazująca na podmiot obciążany obowiązkiem o podstawowym charakterze, tj. utrzymania drzew i krzewów we właściwym stanie. Pochodną, tego obowiązku jest potrzeba uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów a także naliczenie stosownej opłaty z tego tytułu.
Utrzymanie drzew i krzewów we właściwym stanie zostało skorelowane z pojęciem "użytkownika nieruchomości".
Oczywiście pojęcie użytkownika nieruchomości należy wykładać szeroko i jest nim nie tylko właściciel ale i np. dzierżawca lub osoba mająca inne prawo, z którego wynika władztwo nad nieruchomością /por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1991 r. IV SA 915/91 - Wokanda 1992 nr 7 str. 21-23 powołany w publikacji pod red. J. Somera Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska Komentarz na str. 27/.
Jak się wydaje wątpliwe jest aby taki przymiot w przeciwieństwie do inwestora miał "inwestor zastępczy". Inwestor posiadać bowiem winien zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zazwyczaj jest też właścicielem nieruchomości. "Inwestor zastępczy", jak można przypuszczać z racji użytej terminologii wykonuje jedynie określone funkcje w procesie inwestycyjnym "w zastępstwie" inwestora.
Nie jest to jednak równoznaczne z kreowaniem go jako podmiotu zobowiązanego do występowania we własnym imieniu w wszelkich sprawach związanych z dbałością o stan drzew i krzewów na nieruchomościach objętych inwestycją oraz tym bardziej, w roli adresata decyzji administracyjnych w tym zakresie.
Właściwie określenie adresata zalicza się do minimum wymagań stawianych decyzji administracyjnej /por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 - OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169 z glosą J. Borkowskiego/.
Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby nie będącej stroną w sprawie oznacza nadto zaistnienie przesłanki nieważności /art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa/.
Z tych względów zachodzi bezwzględna potrzeba wyjaśnienia w dalszym postępowaniu administracyjnym powodów potraktowania Biura Projektów Szkół Wyższych sp. z. o.o. w W. jako adresata decyzji i w razie stwierdzenia braku podstaw ku temu, uwzględnienie powziętego wniosku przy rozstrzyganiu.
Zgodzić się należy natomiast z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w zakresie rozważań dotyczących charakteru opłat za usunięcie drzew i krzewów /w decyzji z dnia 25 lipca 1997 r. zbędnie natomiast omawiano takie kwestie dotyczące kar pieniężnych, których nie wymierzono w sprawie/ oraz zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających zwolnienie od tychże opłat. Wymagania art. 107 par. 3 Kpa spełniałyby jednakże nie tylko samo stwierdzenie, iż przesłanki ustawowe do zwolnienia od opłat nie zachodzą ale porównanie ich ze stanem faktycznym w konkretnej sprawie, na tle obowiązującego w danym momencie stanu prawnego.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 powołanej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA.