Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 kwietnia 1997 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy po rozpoznaniu wniosku z dnia 8 sierpnia 1996 r., złożonego przez pełnomocnika J.J. i H. S., którym wniesiono o: "rozpatrzenie wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. B. pisanego w księdze wieczystej Hip. Nr [...] który został złożony w imieniu b. właścicieli nieruchomości do Zarządu Miejskiego w m. st Warszawie Wydział Gospodarki Gruntami przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie dnia 23.09.1948 r. za nr [...] ustanowienie użytkowania wieczystego do wyżej opisanego gruntu na rzecz J. K. w 3/4 i H. S. w 1/4 - orzekł o odmowie uwzględnienia powyższego wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. B. w Warszawie. Odmowę oparto na art.7 ust. l i 2 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz.279), art.104 kpa oraz przepisy ustawy z dnia 25.03.1994 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. nr 48, poz.195 z późn. zm.). W uzasadnieniu zaś podano, że "Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. B. objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. l cyt. dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a w 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa". Z dniem 27 maja 1990 r. w/w grunt stał się własnością Dzielnicy - Gminy Warszawa [...] następnie zgodnie z art. 36 ust. l ustawy z dnia 25 marca 1994 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz.195) własnością Gminy Warszawa-[...].
Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy - podnosi organ - d. właściciele przedmiotowej nieruchomości J. C., B. K. i D. Ł. nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie ozn. hip. "Nieruchomość w m. st. Warszawie Nr [...]. W dniu 23 października 1954 r. umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego Nr Rep.[...] J. C., B. K. i D. Ł. sprzedali budynek mieszkalny, znajdujący się na w/w gruncie oraz przelali na rzecz B. Z. J. i E. S. w częściach równych o prawa i roszczenia wynikające z dekretu z - dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy do gruntu działki ozn. Nr [...] o pow.880 m2. W akcie tym znajduje się zapis, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości został złożony w imieniu d. współwłaścicieli przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie. Następnie w dniu 19 kwietnia 1995 r. Z. J. umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego przed notariuszem publicznym w L. w Szwajcarii darował swojej żonie J. J. swój udział w nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. wraz z prawami i roszczeniami wynikającymi z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Pismem z dnia 5 sierpnia 1996 r. adwokat A. R. pełnomocnik J. J. wystąpił z wnioskiem o rozpatrzenie wniosku złożonego w dniu 23 września 1948 roku przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny o ustanowienie na rzecz następców prawnych d. współwłaścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości i przedłożył umowo zbycia praw sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu 4 grudnia 1995 r. Rep. nr [...]. Z niniejszej umowy wynika, że H. S. nabyła w całości spadek po zmarłym E. J. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G..z dnia 9 kwietnia 1982 roku sygn. akt I. Nr. 41/82 i aktem tym połowę nabytych w drodze dziedziczenia spadku, czyli 1/4 cześć praw do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. przeniosła na rzecz J. J. Co do zaś wniosku z dnia 23 września 1948 r. złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny to - zdaniem organu - był on niedopuszczalny, bowiem przepisy regulujące działania Urzędów Likwidacyjnych nie zawierały upoważnienia do działania w imieniu byłych właścicieli i składania w ich imieniu wniosków. W myśl art.7 ust. 3 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz.87) do zakresu działania urzędów likwidacyjnych należało zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez właściwe, ze wzglądu na rodzaj majątku, władze ale bez wskazania, że mają one działać dla zabezpieczenia praw byłych posiadaczy oraz wykonywania innych czynności określonych w przepisach tego dekretu lub rozporządzeń wydanych na jego podstawie (art. 7 ust. 4 dekretuj). Do takich czynności należało m. in. wyrażanie zgody na przywrócenie posiadania (art.19 w/w dekretu). Sami zaś d. właściciele ani ich następcy prawni - nie występowali do sądu właściwego ze wzglądu na miejsce położenia opuszczonego majątku - z wnioskiem o przywrócenie posiadania. To zaś oznacza - konkluduje organ - że powyższego wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia 23 września 1948 r. nie można, uznać za złożony w trybie art. 7 ust. l dekretu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik J. i H. S. domagając się uchylenia decyzji przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, bowiem jego zdaniem, stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji nie jest słuszne i narusza zarówno normy prawa materialnego, jak i przepisy art. art. 7, 8, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej art.7 ust. 3 lit. a dekretu z dnia 8.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.) do zakresu działania Urzędów Likwidacyjnych zalicza m. in. zabezpieczenie majątków opuszczonych. Przepis § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7.11.1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 64, poz. 360) stanowiły że do czasu przekazania majątku puszczonego i poniemieckiego w zarząd właściwym władzom, instytucjom i osobom, urzędy likwidacyjne były „obowiązane” do podejmowania - „wszelkich czynności prawnych i gospodarczych związanych z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji tych majątków", a taką czynnością prawną zmierzającą do zachowania prawa do własności budynku oraz własności czasowej gruntu na którym budynek został wzniesiony, było złożenie w odpowiednim terminie, wniosku w trybie art. 7 ust. l dekretu z dnia 26.10.1945 r.
Twierdzenie powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny był władny wystąpić z wnioskiem o przyznanie własności czasowej jedynie wówczas, gdy toczyło się postępowanie o przywrócenie utraconego posiadania, nie znajduje, zdaniem skarżących, oparcia w przepisach powołanych dekretów z dnia 8.03.1946 r. jak również z dnia 26.10.1945 r.
Ponadto wymaga podkreślenia, zdaniem strony skarżącej, to że omawiane twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji popada w sprzeczność z wyraźną treścią cyt. § 7 rozporządzenia z dnia 7.11.1946 r. Wreszcie - zdaniem strony skarżącej - decyzja Prezydenta m. st. Warszawy pomija merytoryczną stronę sprawy, a mianowicie, że dom przy ul. B. był w latach czterdziestych i jest obecnie nadal - zgodnie z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego - użytkowany wyłącznie na cele mieszkalne i że aktualnie budynek znajduje się w złym stanie i wymaga kapitalnego remontu, a wnioskodawcy deklarują gotowość jogo przeprowadzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 6 października 1997 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że nie ma dowodu na to, iż dawni współwłaściciele przedmiotowe! nieruchomości: J. C. B. K. i D. Ł. złożyli w ustawowym terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie ozn. hip. "Nieruchomość w m. st.Warszawie Nr [...]. Skarżąca J. i H. J.(następczynie prawne byłych właścicieli) nie przedłożyły żadnego dowodu, iż w dniu 23.09.1948 r. w imieniu b. właścicieli nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Hip. nr [...] złożony został taki wniosek przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie.
Pełnomocnik skarżących we wniosku z dnia 8.08.1996 r., złożonym w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy Warszawa [...] na stronie 3 (karta 116) w którym zawarte zostało żądanie rozpoznania tego wniosku jedynie sygnalizuje, iż: "/.../ wzmianka o istnieniu wyżej opisanego wniosku znajduje się w akcie notarialnym z dnia 23.10.1954 r., sporządzonym przez Państwowe Biuro Notarialne, w imieniu którego występował notariusz. B. C., za numerem rep. lll [...] na str. 2, co stanowi urzędowe potwierdzenie tego faktu".
W aktach własnościowych dot. nieruchomości przy ul.. B. nr [...] w Warszawie również brak jest wniosku z dnia 23.09.1948 r.
Gdyby przyjąć, iż "wzmianka o istnieniu wyżej opisanego wniosku" z dnia 23.09.1948 r. może fizycznie zastąpić ten wniosek, to i tak - w ocenie składu orzekającego - wniosek ten nie mógłby być utożsamiany z tym, o którym jest mowa w art. 7 ust. l dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Zgodnie z przepisem art. 7 ust. l dekretu tylko dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (d. prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Wniosek złożony w imieniu byłych właścicieli przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł wywoływać skutków, jeżeli chodzi o zachowanie uprawnień przewidzianych w wyżej wymienionym przepisie.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniósł pełnomocnik J. J. i H. S. Żądając uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł zarzuty jak we wcześniejszym odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, a to z tego względu, iż w ocenie składu orzekającego zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że akta sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji. W materiałach sprawy znajduje sio odręczna notatka z dnia 20 września 1958 r., z której wynika, iż "wypożyczono" sześć pism i w świetle zgromadzonych materiałów nic nie wskazuje, aby zostały one zwrócone. Uwzględniając datę "wypożyczenia" (1958 r.). można zasadnie domniemywać, że mogły one mieć związek ze sprawą i to związek istotny. Jeżeli tak, to orzekające w sprawie organy powinny ustalić o jakie konkretnie dokumenty zostały uszczuplone akta, ocenić ich znaczenie dla sprawy i w miarę możliwości odtworzyć ich treść, a gdyby to nie było z jakichś względów możliwe, organy winny się do tego szczegółowo odnieść i uzasadnić dlaczego orzekanie w sprawie jest możliwe bez tych "wypożyczonych" dokumentów. Wyjaśnienie tej kwestii jest tym bardziej konieczne, że pełnomocnik strony skarżącej nie wyklucza - jak oświadczył na rozprawie - iż mógł tam się znajdować wniosek poprzedników prawnych strony skarżącej o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, a nawet jeśli takiego wniosku tam nie było, bo nie został złożony przez poprzedników prawnych strony skarżącej, to mógł tam być wniosek złożony w ich imieniu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, co w zaskarżonej decyzji zdaje się być też kwestionowane (s. 4), a bliżej,nie wyjaśnione ze względu na pogląd, iż przywołany wyżej Urząd nie mógł skutecznie wnieść wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej.
Sąd w niniejszym składzie orzekającym nie podziela poglądu prawnego, że wniesienie wniosku z art. 7 ust. l dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny niedopuszczalnym czyniło jego rozpoznanie w każdym przypadku.
Wprawdzie, jak to niejednokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądowo administracyjnym, do zakresu działania Urzędów Likwidacyjnych, utworzonych na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946.roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nie należało występowanie w imieniu b. właścicieli z wnioskami o ustanowienie własności czasowej i nie mogły one reprezentować byłych właścicieli w postępowaniu administracyjnym czy sądowym (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia. 20 czerwca 1997 r. IV SA 1715/95, nie publ.) to jednak nie można tego wykluczyć w konkretnych okolicznościach sprawy. Jeżeli bowiem Urząd Likwidacyjny, w stosownym terminie, w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą (lub w porozumieniu z nimi) złożył taki wniosek, co wymaga wyjaśnienia, to oczywiście wniosek taki byłby prawnie skuteczny. W takim bowiem przypadku obywatel, działając w zaufaniu do działań organów władzy, mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku. Poza tym właściwy organ administracji do którego wpłynął wniosek od Urzędu Likwidacyjnego o ustanowienie na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego gruntu winien wyjaśnić czy przedmiotowy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Tym bardziej, że praktyka ta nie była wówczas odosobniona. Jeżeli zatem ówczesny Urząd Likwidacyjny złożył wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na rzecz następców prawnych b. właścicieli, a adresat tego wniosku, uznając Urząd za podmiot nieuprawniony do złożenia wniosku, na ten fakt prawnie nie zareagował, to okoliczność ta nie może pozostać niezauważoną i w ślad za tym nie poddaną ocenie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, z mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.369 z późn. zm.).