Uzasadnienie
W sprawie bezsporne są następujące okoliczności faktyczne i prawne:
- ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia 7 kwietnia 1993 r., na podstawie przepisów o komunalizacji, przekazana została nieodpłatnie na własność Gminy Z., nieruchomość objęta księgą wieczystą Kw nr 37823, położona w Z., o łącznej pow. 4.05.99 ha, która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, w dacie komunalizacji, przeznaczona była pod budowę zakładu utylizacji odpadów komunalnych,
- Rada Gminy w Z. uchwałą (...) z dnia 31 maja 1993 r. przeznaczyła nieruchomość objętą księgą wieczystą nr 37823 do sprzedaży w drodze przetargu,
- w wyniku ogłoszonego przetargu własność ww. nieruchomości nabyła, aktem notarialnym z dnia 9.09.1998 r., skarżąca Spółka z o.o. C. w W.,
- Rada Gminy w Z. uchwałą z dnia 17 września 1999 r. postanowiła przystąpić do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w odniesieniu do działek o powierzchni 42.100 m2 w tym nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr 37823, przy czym według projektu zmiany planu działki wchodzące w skład nieruchomości Kw 37823 miałyby być przeznaczone nie pod budowę zakładu utylizacji odpadów lecz na lokalizację drobnego przemysłu, nieuciążliwego dla środowiska,
- do ww. projektu zmiany planu, po jego wyłożeniu do publicznej wiadomości, zgłoszone zostały zarzuty m.in. Spółki z o.o. C. w W., zawarte w piśmie z dnia 9 czerwca 2000 r., która zarzuciła m.in., iż "proponowana zmiana planu narusza interes prawny Spółki C., poprzez władczą, drastycznie szeroką ingerencję w prawo własności i zniesienie dotychczasowych uprawnień tj. budowa zakładu utylizacji odpadów, a nadto pozbawienie możliwości gospodarczego wykorzystania terenu /zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych/. Teren objęty zmianą planu o pow. 40.379 m2, po uwzględnieniu zmiany planu pozwala na zabudowę kubaturową zaledwie 1.700 m2, co wykazuje rażącą tendencyjność projektu."
- uchwałą Rady Gminy w Z. z dnia 15 września 2000 r., na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - odrzucono zarzuty Spółki z o.o. C. w W., z następującym uzasadnieniem: wyznaczona w projekcie zmiany planu strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje bezpośrednie i pośrednie otoczenie zabytkowego fortu i wiąże się z ustaleniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków natomiast projektowany przebieg drogi, wraz z liniami rozgraniczeniowymi, wynika wprost z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia 15 września 2000 r. wniosła Spółka z o.o. C. w W. Skarżąca Spółka zarzuciła, iż naruszony został jej interes prawny jako właściciela nieruchomości /poprzez ograniczenie wykonywania prawa własności/ zaś następstwem zmiany planu jest uniemożliwienie realizacji celu dla którego Spółka nabyła własność nieruchomości. Poza tym Gmina wykorzystując uprawnienia władcze wpływa na stosunki cywilnoprawne, w których jest stroną i to bez przeprowadzenia analizy obowiązującego planu miejscowego. Doszło zatem, w ocenie skarżącej Spółki, do naruszenia prawa co uzasadnia wniesienie skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wnosiła o jej oddalenie podnosząc, iż nie kwestionuje, iż w wyniku postanowień zmiany planu miejscowego, doszło do naruszenia prawa własności Spółki jednakże wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń należy to do istoty władztwa planistycznego gminy. Tym samym naruszenie interesu prawnego nastąpiło zgodnie z prawem. Za przyjęciem projektu zmiany planu przemawiały w szczególności walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi oraz wymagania dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury. Nie bez znaczenia pozostawał również fakt bardzo silnego oporu lokalnej społeczności sprzeciwiającej się lokalizacji zakładu utylizacji odpadów. Wszystkie te względy, w ocenie Gminy, uzasadniają wniosek o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzutom skargi nie można odmówić słuszności a jednocześnie z urzędu należało wziąć pod uwagę tego rodzaju naruszenia prawa w sprawie, które w ogóle wyłączają możliwość dokonania oceny legalności /zgodności z prawem/ zaskarżonej uchwały.
Stosownie do przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu w całości lub w części rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że na radzie gminy, w sytuacji gdy odrzuca zarzuty, spoczywa obowiązek przytoczenia ustaleń faktycznych i prawnych.
W zaskarżonej uchwale przytoczone zostały wprawdzie ustalenia faktyczne i prawne jednakże tylko co do części zarzutów Spółki C. /gdyż w odniesieniu do zarzutów obejmujących strefę ochronną zabytkowego fortu i projektowanego przebiegu drogi/, z którymi można się zgodzić natomiast całkowitym milczeniem pominięte zostały pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą Spółkę. Dotyczy to w szczególności obszernych i istotnych zarzutów wykazujących, iż projekt zmiany planu miejscowego całkowicie eliminuje i wyłącza realizację inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji mimo, że w tym celu Gmina otrzymała nieruchomość, w tym też celu ogłosiła przetarg łącznie z zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego. Na tej podstawie skarżąca Spółka wyprowadza twierdzenia o nadużyciu prawa, wykorzystywaniu uprawnień władczych oraz wkraczaniu w sferę stosunków cywilnoprawnych.
Brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych w zaskarżonej uchwale, w odniesieniu do wyżej powołanych zarzutów, wyłącza już tylko z tej przyczyny, możliwość oceny legalności /zgodności z prawem/ zaskarżonej uchwały. Skoro bowiem w uchwale odrzucającej zarzuty pominięto je milczeniem i to bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do nich, to oczywistym jest, iż nie można rozważać czy ich odrzucenie było uzasadnione czy też nieuzasadnione a w konsekwencji nie jest możliwa ocena legalności uchwały. Braku tych ustaleń nie mogą zastąpić twierdzenia i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, powołujące się m.in. na zagrożenie ekologiczne, opór mieszkańców czy też nie leżącą w interesie gminy "obsługę aglomeracji warszawskiej". Niewątpliwie wywody te są istotne jednakże ich rozważanie przez sąd nie jest możliwe ani celowe, skoro nie były przedmiotem rozważań i ustaleń w zaskarżonej uchwale. Można natomiast i należy, jeśli chodzi o wywody i argumentację przytoczoną w odpowiedzi na skargę, zasygnalizować niektóre zagadnienia z tym związane.
Niewątpliwie trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, iż Rada Gminy wykonując ustawowe uprawnienia a w tym podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, nie naruszyła prawa. Co więcej najzupełniej prawidłowe są również wywody, iż określając zmianę przeznaczenia terenu dochodzi do zgodnej z prawem ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, którego konsekwencją może być nawet odjęcie tego prawa czy też jego ograniczenie. Otwartą jednak kwestią jest konieczność poczynienia jednoznacznych ustaleń wraz z ich uzasadnieniem faktycznym i prawnym, których w zaskarżonej uchwale brak. Ustalenia te są niezbędne przede wszystkim po to aby umożliwić podmiotom, których interes prawny został naruszony, skargę do sądu administracyjnego /zresztą naruszenie interesu prawnego jest warunkiem wniesienia skargi do sądu, w trybie art. 24 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Z kolei obowiązek poczynienia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawnych ma umożliwić sądowi ocenę legalności /zgodności z prawem/ stanowiska Rady Gminy.
Z tego punktu widzenia należy podkreślić, iż pojęcie tzw. "władztwa planistycznego gminy" /które nie jest pojęciem normatywnym aczkolwiek w potocznym i powszechnym znaczeniu rozumiane jest jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności/ nie jest władztwem absolutnym czy też nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Inaczej rzecz ujmując przyznanie gminie tzw. władztwa planistycznego nie może oznaczać dopuszczalności podejmowania wszelkich i jakichkolwiek działań arbitralnych np. bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Przeciwnie: gmina wykonując owo władztwo planistyczne ma po pierwsze obowiązek działać w granicach prawa /jak zresztą wszystkie organy w państwie/, po wtóre obowiązana jest kierować się interesem publicznym, po trzecie ma obowiązek wyważyć wszelkie interesy /zarówno publiczne jak i prywatne/ a także uwzględnić aspekty racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Skoro więc w niniejszej sprawie brak jest tego rodzaju ustaleń a także oceny zarzutów podmiotu wnoszącego zarzuty, wyłączona jest możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy skoro zarzuty podniesione w skardze okazały się uzasadnione zaś sprawa wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego i poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych i prawnych, w przedstawionym powyżej zakresie, należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i orzec jak w sentencji /powołany przepis nie przewiduje możliwości uchylenia zaskarżonej uchwały a jedynie stwierdzenie jej nieważności/.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, wobec uwzględnienia skargi, uzasadnia przepis art. 55 ust. 1 ustawy cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.