Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 12.
- 04. 2000 r. orzekł:
"W związku z wnioskiem Krystyny S., na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z urzędu stwierdzam nieważność orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia 4 lipca 1945 r. (...) i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego"
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się do organu Krystyna S. Decyzją z dnia 5. 09.2000 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 127 par. 3 Kpa w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Krystyny S. utrzymał w mocy decyzję z dnia 12.
- 04. 2000 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, iż orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia 4.07.1945 r. uznało, że działki ziemi:
1/ oznaczone na planie nieruchomości ziemskiej R.-F. lit. B sporządzonym przez mierniczego przysięgłego Mateusza K. nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 17 o łącznej powierzchni 42,3490 ha - stanowiące własność Andrzeja Ł. i Henryka Ł, 2/ oznaczone na powyższym planie nr 14 i 15 o łącznej powierzchni 28,5700 ha stanowiące własność Zygmunta Ł., Tadeusza Ł. i Genowefy S. nie podlegają parcelacji, wobec czego należy wprowadzić Andrzeja Ł., Zygmunta Ł., Tadeusza Ł. i Genowefę S. w posiadanie ich majątku.
W zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż pomimo wydania powyższego orzeczenia własność Skarbu Państwa do majątku R.-F. lit. B została ujawniona w księdze wieczystej na podstawie wniosku Urzędu Ziemskiego z dnia 17.10. 1946 r. skierowanego do Sądu Okręgowego - Wydział Hipoteczny w P., w którym stwierdzono, że majątek ten został przeznaczony na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Organ rozpoznający przedmiotową sprawę stwierdził też, iż "dobrowolna umowa podziału" z dnia 18.12.1938 r. spowodowała jedynie faktyczny podział przedmiotowego majątku do użytkowania na gruncie, nie zmieniła natomiast stanu prawnego majątku, który w dniu 1.09.1939 r. nadal stanowił własność Andrzeja, Tadeusza, Zygmunta i Henryka Ł. Wobec powyższego w ocenie organu orzeczenie Urzędu Ziemskiego z dnia 4.07.1945 r. jest nieprawidłowe i narusza prawo.
Organ stwierdził, iż sprawę ponownie rozpatrzy organ stopnia wojewódzki i wyda stosowną do poczynionych ustaleń decyzję stwierdzającą, czy przedmiotowy majątek ziemski podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Krystyna S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżąca stwierdziła, iż dochodziła zrealizowania przez organy administracji orzeczenia wydanego w dniu 4.07.1945 r. Tymczasem prowadzona z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju wsi korespondencja prowadzi do tego, iż organ uchyla się od wprowadzenia swoich wcześniejszych decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skardze nie sposób odmówić zasadności, chociaż z innych przyczyn, niż zostało to w niej wskazane. Skład orzekający w sprawie niniejszej wykorzystał uprawnienie wynikające z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który daje możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych naruszających prawo z przyczyn nie wymienionych w skardze.
Przedmiotem postępowania administracyjnego w wyniku, którego wydana została decyzja objęta przedmiotową skargą jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 4.07.1945 r.
Kwestia na którą należy zwrócić uwagę to, iż o rażącym /a nie jakimkolwiek/ naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.
Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji /orzeczenia/ pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą /por. uwagi do art. 156 Kpa w wyd. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., str. 235/.
Wystąpienia tego rodzaju "kwalifikowanego" naruszenia prawa - w odniesieniu do orzeczenia z dnia 4.07.1945 r. organ wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, a jedynie stwierdził, iż powyższe orzeczenie jest nieprawidłowe i narusza prawo. Nie jest to wystarczającą przesłanką dla przyjęcia, że decyzja administracyjna dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
Wydając decyzję będącą przedmiotem skargi, organ administracji zdaje się zmierzać do tego, aby w wyniku wydania przez "organ stopnia wojewódzkiego" decyzji opartej na przepisach dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej uzyskać stan prawny uzasadniający dokonane wpisy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.
W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że dokonany został wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości o jej przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia 17.10.1946 r. Stwierdzić należy, iż przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. "b-d" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./ następowało z mocy samego dekretu, a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia /par. 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm. oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych /gruntowych/ prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz.U. nr 39 poz. 233 ze zm./, które nie miało charakteru decyzji administracyjnej /art. 68 i następne rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz.U. RP nr 36 poz. 341 ze zm., por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., III RN 165/98 - OSNAPU 2000 nr 3 poz. 90/.
Kolejną kwestią na którą należy zwrócić uwagę jest to, iż organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 Kpa i następnych wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty /patrz wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/87 - ONSA 1990 Nr 1 poz. 1, a także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 - OSN 1985 nr 10 poz. 143/, oraz w swym rozstrzygnięciu zawrzeć obok orzeczenia o stwierdzeniu nieważności określonej decyzji orzeczenia przewidzianego w art. 138 par. 2 Kpa.
Tymczasem takie właśnie rozstrzygnięcie wydane zostało w sprawie niniejszej. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z dnia 4.07.1945 r. i jednocześnie orzekając w niniejszym postępowaniu o przekazaniu sprawy "do rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego", naruszył w sposób rażący obowiązujące przepisy tj. art. 138 par. 2, art. 156 i art. 158 Kpa, a rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie zostało przewidziane w obowiązujących przepisach prawa. Tak więc, wydając zaskarżoną decyzję i deczyję ją poprzedzającą z dnia 12.04.2000 r. wyczerpano przesłankę przewidzianą w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Niezależnie od przedstawionych wyżej uchybień zauważyć należy też, iż przepis art. 157 Kpa, obok wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowi o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które w myśl art. 157 par. 2 Kpa następuje na żądanie strony lub z urzędu.
Skoro więc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to nie można prowadzić go i z urzędu, i na wniosek, tak jak uczyniono to w sprawie niniejszym, a co stwierdzono w decyzji z dnia 12.04.2000 r. Rzeczą organu było zdecydowanie się, czy jest to postępowanie wszczęte w wyniku wniosku złożonego przez Krystynę S., czy też jest to postępowanie wszczęte przez organ z urzędu.
W konkluzji przedstawionych wyżej uwag, stwierdzić należy, iż argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji mogłaby być przedmiotem rozważań w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, natomiast nie jest ona do przyjęcia na gruncie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Z utrwalonego bowiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jak gdyby chodziło o badanie, czy zasadnie zastosowano przepisy prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.