Uzasadnienie
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 16 listopada 1987 r. wydaną na podstawić art. 157 par. 1 i art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa stwierdził nieważność decyzji Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 13 października 1986 r. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 12 sierpnia 1986 r. nakładającej na Naczelnika Miasta i Gminy w J. obowiązek uzyskania pozwolenia na czasowe użytkowanie placu zabaw dla dzieci i młodzieży na osiedlu M. w J. po uprzednim przeniesieniu urządzeń zabawowych i zlokalizowania ich wzdłuż północnej granicy placu zabaw.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 listopada 1987 r. Minister podał, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 13 października 1986 r. oraz decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 sierpnia 1986 r. następuje w wyniku stwierdzenia rażącego naruszenia art. 156 par. 1 pkt 1 i 4 Kpa przez skierowanie tych decyzji do osoby nie będącej stroną oraz naruszenie właściwości przez uznanie Naczelnika Miasta i Gminy w J. jako strony w sprawie, w której Naczelnik Miasta i Gminny jest właściwym organem I instancji do rozstrzygania spraw z zakresu prawa budowlanego. Naruszony również został art. 3 Kpa, wyłączający prowadzenie wobec Naczelnika Miasta i Gminy postępowania administracyjnego, ze względu na stosunek nadrzędności i podległości organizacyjnej i służbowej między organami administracji państwowej. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie powinno być prowadzone w stosunku do Komitetu Osiedlowego nr 2 Osiedla M. w J., jako strony w sprawie, który - przy pomocy uzyskanych z Urzędu Miasta i Gminy w J. środków finansowych i materialnych, w ramach popierania czynów społecznych - wykonał w czynie społecznym trwałe ogrodzenie i urządził plac zabaw dla dzieci z naruszeniem przepisów art. 3 prawa budowlanego.
Ta decyzja Ministra została doręczona także Józefowi K., właścicielowi nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, graniczącej z placem zabaw oraz przewodniczącemu Komitetu Osiedlowego w J. Na decyzję powyższą Józef K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej zmianę, ponieważ w wyniku zaskarżonej decyzji Naczelnik Miasta i Gminy w J. przestał być traktowany jako strona w sprawie, natomiast za stronę uznano Komitet Osiedlowy nr 2 Osiedla M. w J. Sprawia to, że realizacja niezbyt skomplikowanej faktycznie sprawy, staje się praktycznie niemożliwa, gdyż nie ulega wątpliwości, że to, co nie było wykonane przez tak długi okres przez Naczelnika Miasta i Gminy w J. i podległej mu służby, tym bardziej nie będzie wykonane przez ciało społeczne, jakim jest Komitet Osiedlowy. Skarżący wskazał, że już od 5 lat trwa spór prawny o to kto ma zlikwidować plac zabaw urządzony niezgodnie z prawem, a stwarzający dla skarżącego i jego rodziny niezwykle uciążliwe warunki bytowania, gdyż plac ten został usytuowany tuż przez oknami i wejściem do jego domu. Skarżący wskazał, że Komitet Osiedlowy nr 2 nie dysponuje środkami dla wykonania prac związanych z usunięciem bądź przeniesieniem urządzeń na inne miejsce. Teren placu zabaw mieści się w osiedlu domów jednorodzinnych i w planie zagospodarowania przestrzennego jest przewidziany pod budowę pawilonu handlowego. Teren przylega do działki skarżącego, ma wymiary 30 x 20 m i zdaniem skarżącego jest wielką złośliwością w stosunku do niego urządzenie na tym skrawku ziemi placu zabaw dla dzieci. Narusza to także prawo budowlane, które nie zezwala na urządzenie w tego rodzaju sytuacji placów zabaw.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji oraz stwierdzając, że postępowanie administracyjne w sprawie powinno być prowadzone w stosunku do Komitetu Osiedlowego nr 2 Osiedla M. w J. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik Komitetu Osiedlowego wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, prawidłowo powiadomiony o rozprawie, nie wziął w niej udziału.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Akta sprawy nie zawierają informacji ani co do tego, kto jest właścicielem nieruchomości, na której urządzono plac zabaw dla dzieci, ani kto był w rzeczywistości inwestorem urządzeń placu zabaw. Ze sprawozdania zespołu złożonego z pracowników Urzędu Wojewódzkiego w K. i w którego pracach brali udział pracownicy Urzędu Miasta i Gminy w J. wynika, że działka na której znajdują się urządzenia zabawowe dla dzieci stanowi teren należący do Budowlanej Mieszkaniowej Spółdzielni Nauczycielskiej "M" w J. Działka ta w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod budowę pawilonu handlowego. Plac zabaw został urządzony i ogrodzony w czynie społecznym w latach 1978-1980 przez Komitet Osiedlowy i z jego środków, przy udziale mieszkańców, bez zgody miejscowego organu administracji państwowej.
W piśmie Z-cy Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia 12 lipca 1986 r. stwierdzono, że do nieruchomości Józefa K. od strony północnej przylega działka będąca własnością Skarbu Państwa. Bezsporne ustalenia, komu służy prawo dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, jest warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia, na kim ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia budowlanego. Jeżeli nawet roboty budowlane na placu zabaw zostały w rzeczywistości wykonane przez Komitet Osiedlowy, nie można twierdzić, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie powinno być prowadzone w stosunku do Komitetu Osiedlowego nr 2 Osiedla M. w J. jako strony w sprawie. Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ nie nadaje organom samorządu mieszkańców osobowości prawnej i - jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 stycznia 1986 r. IV CR 488/85 - samorząd mieszkańców miast, działający przez komitety osiedlowe nie ma zdolności sądowej /Państwo i Prawo 1986 nr 11 str. 151 z glosą J. Łętowskiego/. Teza ta dotyczy wykładni art. 64 par. 2 Kpa w kwestii charakteru organu samorządu mieszkańców w postępowaniu przed sądami powszechnymi, ale jej znaczenie jest szersze, co podkreślił glosator.
Wprawdzie zgodnie z art. 154 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, samorząd mieszkańców w zakresie swoich zadań może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych przez kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w myśl art. 31 Kpa nie jest to uczestnictwo we własnej sprawie, lecz uczestnictwo w sprawie dotyczącej innej osoby i tylko na prawach strony. Oznacza to, że na Komitet Osiedlowy nr 2 Osiedla M. w J. nie można nałożyć żadnych obowiązków związanych z wybudowaniem urządzeń placu zabaw dla dzieci. Stroną postępowania w tej sprawie tylko jest ten podmiot, który jest właścicielem nieruchomości, na której urządzono plac zabaw, bądź jej zarządcą lub użytkownikiem w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./. Komitet Osiedlowy może w takim postępowaniu uczestniczyć na zasadach określonych w art. 32 Kpa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że uzasadnienie decyzji organu nadzoru, przesądzające o treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r. I SA 178/83 - Nowe Prawo 1984 nr 5 str. 159 z glosą J. Zimmermanna/. Wobec tego jest dopuszczalne uchylenie decyzji administracyjnej w części dotyczącej uzasadnienia.
Intencję zaskarżonej decyzji należało uznać za zgodną z prawem, trafnie bowiem stwierdzono, że naczelnik Miasta i Gminy w J. - jako organ właściwy do wydania w danej sprawie decyzji w I instancji - nie mógł być w tej sprawie uznany za stronę postępowania. Natomiast uzasadnienie decyzji, wskazujące że za stronę postępowania w sprawie należy potraktować Komitet Osiedlowy, narusza prawo. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny działając zgodnie z zasadą określoną w art. 206 Kpa uwzględnił skargę i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 uchylił zaskarżoną decyzję w części nakazującej prowadzenia postępowania w stosunku do Komitetu Osiedlowego nr 2 Osiedla M. w J. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.