Uzasadnienie
Decyzją nr [...] ([...]) z dnia [...].07.2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. W. i M. M. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] oraz części działek nr ewid. [...] i [...] we wsi C. gm. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 28.11 2001 r. (Sygn. akt IV SA 2128/99) zostało wykazane, który plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje i na czym polega sprzeczność inwestycji z planem. Otóż organ stwierdził, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i [...] Uzdrowiska K. zatwierdzony uchwałą Nr [...], Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. z dnia [...] stycznia 1987 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...].10.1987 r.
Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowe działki położone są na terenie dwóch jednostek strukturalnych oznaczonych symbolami [...] i [...], dla których zapis planu brzmi następująco:
dla jednostki strukturalnej [...]
"Projektowana ferma hodowlana lisów 100 sztuk matek, przenoszona z terenu uciążliwego dla sąsiadujących siedlisk [...]. Obowiązuje strefa uciążliwości 300 metrów liczonych od granicy ogrodzonego terenu. Obowiązuje wzmożony nadzór sanitarny".
dla jednostki strukturalnej [...]
"Tereny projektowanych dolesień, stanowiące postulowane przez Plan bezpośrednie strefy ochronne wodonośnych obszarów leśnych lasów C. Zakaz realizacji budownictwa. Obowiązuje utrzymanie ciągłości zieleni oraz naturalnych cech konfiguracji. Brzegiem lasów będą przebiegać ciągi pieszo-spacerowe, łączące zespół Lasów C. z uzdrowiskiem."
Ponieważ plan nie dopuszcza funkcji mieszkalnych na tym terenie, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla takiej inwestycji byłoby niezgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskutek wniesionego przez skarżących odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdzono, że moc obowiązująca w/w planu zagospodarowania przestrzennego była przedmiotem pytania prawnego skierowanego do NSA, który wprawdzie odmówił udzielenia odpowiedzi na nie, lecz w obszernym uzasadnieniu uchwały z dn. [...].10.2000 r. (sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2/2001) stwierdził, że kolegia są związane w swojej działalności orzeczniczej przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym uchwałą rady gminy w przedmiocie uchwalenia lub zniesienia planu. Następnie SKO powołało się na postanowienie 7 sędziów NSA z 24.06.2002 r. (sygn. akt OSA 2/02).
W ocenie Kolegium orzeczenia te wskazują, że po uchyleniu uchwał planistycznych z 1993 r., obowiązuje plan zagospodarowania z 29.01.1987 r.
W konsekwencji ustalenia tego planu przytoczone w decyzji organu I instancji nie budzą wątpliwości, że zamiar budowy domu jednorodzinnego nie jest z nim zgodny.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W. i M. M. podnieśli, że:
- - od 1995 r. bezskutecznie starają się o uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a organy dokonują odmowy powołując się na różne plany zagospodarowania przestrzennego,
- - Burmistrz Gminy K. wydał dla terenu wsi C. decyzje ustalające warunki zabudowy w sposób wybiórczy i niejasny,
- - lisia ferma, na którą powołało się SKO nie istnieje już na tym terenie,
- - obecnie na osiedlu C. wybudowano i zasiedlono ponad 100 domów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wniesioną do NSA przez M. W. i M. M. uznał, że jest ona zasadna, aczkolwiek w istocie z innych przyczyn, niż w niej podniesione.
Sąd stosownie do art. 134 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem poddał ocenie legalność zaskarżonej decyzji nie tylko w aspekcie zarzutów wniesionych przez skarżących.
Stosownie do art. 107 § 3 kpa uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadniając zatem swoje decyzje, organy obydwu instancji winny zawrzeć w nich logiczny i szczegółowo umotywowany wywód prawny w części dotyczącej przepisów prawa, na jakich oparły swoje rozstrzygnięcia. Jest to istotne zwłaszcza w świetle orzeczenia NSA z 28.11.2001 r. (sygn. akt IV SA 2128/99), w którym to wyroku kwestia - jaki plan miejscowy obowiązuje w dacie wydawania decyzji, została podniesiona do rangi zasadniczego problemu prawnego. A ponieważ organy, jak również sąd rozpoznający niniejszą skargę są związane wskazaniami zawartymi w tym orzeczeniu (art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), fundamentalną kwestią jest rozważenie i w konsekwencji ustalenie jaki przepis prawa miejscowego będzie miał zastosowanie.
W ocenie składu rozpoznającego skargę, uzasadnienie decyzji Burmistrza z [...].07.2002 r., w którym wskazano jedynie rozbieżności polegające na pomyłkowo wpisanej dacie planu - nie spełnia wymogów zawartych w przepisach kpa, a także nie wypełnia dyspozycji art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważania organu w tym zakresie sprowadziły się do jednoznacznego i nie podlegającego wątpliwościom stwierdzenia, że obowiązuje na tym terenie plan zagospodarowania z 29.01.1987 r., bez przeprowadzenia wywodu w tym zakresie.
Natomiast uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ogranicza się do przytoczenia fragmentów uzasadnień dwóch orzeczeń NSA, w istocie nie odpowiadających w żaden sposób na problem i wyprowadzenia z twierdzeń sformułowanych w tych wyrokach wniosku, że obowiązuje plan z 29.01.1987 r. Taki zabieg, zwłaszcza w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu, należy uznać za sprzeczny z dyspozycją art. 107 § 3 kpa.
Przede wszystkim obowiązkiem organów było ustalenie, jaki plan ogólny zagospodarowania przestrzennego został objęty wykazem aktów prawa miejscowego ogłoszonym przez wojewodę w trybie art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Akty bowiem nie objęte tymi wykazami straciły moc z dniem ogłoszenia wykazów.
Po dokonaniu tych ustaleń, organy winny wyjaśnić, czy plan zagospodarowania objęty wykazem był zmieniony, uchylony, kiedy i w jakim trybie oraz zakresie.
W razie istotnych wątpliwości odnośnie obowiązywania nowych planów lub ich zmian (a takie w niniejszej sprawie występują), organy powinny przeprowadzić wywód w powołaniu na stosowne przepisy, który plan lub zmiana obowiązują, a który nie i z jakich powodów. Nie jest wystarczające powołanie się na fragmenty orzeczeń NSA, zwłaszcza, iż orzeczenia te nie odpowiadają bezpośrednio na zasadniczy problem w niniejszej sprawie. Nie wyjaśniają bowiem jaki tryb obowiązywał dla tzw. planów uproszczonych, uchwalonych na podstawie ustawy z dn. 04.10.1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 – 1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446 ze zm.) w zakresie ich ogłaszania, tj. czy był taki wymóg, czy też nie, jak również nie dają odpowiedzi na wątpliwość, czy w wypadku, gdy akt dla swej skuteczności wymaga ogłoszenia, a nie zostanie ogłoszony w trybie i terminie określonym w ustawie – pomimo tego obowiązuje.
Wszystkie te kwestie winny być rozważone przez organy na użytek tej konkretnej sprawy. Powoływanie się na autorytet NSA i jego orzeczenie nie zwalnia organu od samodzielnych ustaleń. Kwestie te zaś powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa.
Uznając zatem, że organy naruszyły przepisy postępowania, a to art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 kpa, a mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd odstąpił od zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 cyt. wyżej ustawy, uznając takie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.