Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 21 września 2000 r. Rada Gminy W.-C. Osoba Pełniąca Funkcję Organów Gminy ustanowiła opłatę administracyjną za rozpatrzenie protestu lub zarzutu, wnoszonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 150 zł od jednego wnioskodawcy pod rygorem pozostawienia protestu lub zarzutu bez rozpatrzenia.
Uchwałę tę Stowarzyszenie P.-M. zaskarżyło - po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy W.-C. do usunięcia zarzucanego naruszenia - do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Żądając wyeliminowania powyższej uchwały z obrotu prawnego skarżące Stowarzyszenie podniosło, iż czyni to w interesie mieszkańców Warszawy powodowane "głęboką troską o praworządność". Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło uchwale naruszenie przepisów Konstytucji poprzez "wprowadzenie utrudnień w rozwoju demokracji lokalnej", a także przepisów art. 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto przepisów uchwały Rady m.st. W. w sprawie zasad zrównoważonego rozwoju W. z 1998 r.
W odpowiedzi na skargę adwokat Ludwik W., pełnomocnik Rady Gminy W.-C., wniósł o odrzucenie skargi ze względu na uchybienie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia /art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 129 par. 2 Kpa/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle regulacji art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie mógł odnieść zamierzonego skutku wniosek pełnomocnika Rady Gminy W.-C. o odrzucenie skargi z powodu uchybieniu terminowi do wezwania Rady Gminy do usunięcia zarzucanego naruszenia, jako że wniesienie takiego wezwania nie jest ograniczone terminem i może być dokonane pod rządami ww. ustawy o samorządzie gminnym w każdym czasie. Dopiero wezwanie rady gminy do usunięcia zarzucanego naruszenia "uruchamia" termin dla rady do załatwienia sprawy w czasie przewidzianym w postępowaniu administracyjnym, a po jego upływie bądź po wcześniejszym wyrażeniu przez radę stanowiska w sprawie zaczyna bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Takie jest ratio legis przepisu art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w którym chodzi o stosowanie przepisów postępowania administracyjnego - nie w sprawie terminu wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia, a "w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia".
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w znowelizowanej redakcji /ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 48 poz. 552/ art. 94 ust. 1 ww. ustawy, umożliwiając stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy - aktu prawa miejscowego po upływie jednego roku od dnia podjęcia. Interpretacja art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, sprowadzająca się do tego, że uprawniony do wniesienia skargi do NSA na uchwałę organu gminy jest związany terminem do jej wniesienia w związku z traktowaniem wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia jak odwołania /wskazywany przez pełnomocnika Rady Gminy art. 129 par. 2 Kpa/ nie znajduje też potwierdzenia w dotychczasowym orzecznictwie /zob. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 1995 r. III AZP 9/95 - OSNAPU 1995 nr 20 poz. 243/.
Kolejną kwestią jaką przyszło się zająć Sądowi w niniejszej sprawie jest ocena przymiotu strony skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu toczącym się przed NSA na podstawie skargi wniesionej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Konstrukcja przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy - przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym uchwałę organu gminy podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym.
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania.
Skarżące Stowarzyszenie wykazało, że ma w sprawie interes prawem chroniony. Interes ten znajduje zakotwiczenie w regulacji art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ dozwalającej każdemu kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, na wniesienie protestu. Z kolei skoro Stowarzyszenie zostało wezwane - stosownie do regulacji kwestionowanej uchwały Rady Gminy W.-C. do uiszczenia opłat za wniesione protesty i zarzuty do miejscowych planów zagospodarowania, wykazanych w piśmie z dnia 14 lutego 2002 r. kierowanym do Sądu, a pełnomocnik Rady Gminy temu nie zaprzecza, to trzeba uznać, iż interes prawny strony skarżącej został naruszony stosownymi ustaleniami zaskarżonej uchwały, otwierając drogę do oceny jej legalności.
Stosownie do regulacji art. 40 ust. 1 wcześniej powoływanej ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo ustanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. To zaś oznacza, że gmina nie może stanowić prawa powszechnie obowiązującego bez powołania się na konkretną normę ustawową, upoważniającą do wydania danego aktu. Gmina może co prawda w sytuacjach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowić prawo powszechnie obowiązujące bez powoływania się na konkretną podstawę upoważniającą /m.in. w sytuacjach niezbędnych dla ochrony życia i zdrowia obywateli oraz porządku i bezpieczeństwa publicznego, a także przy kształtowaniu wewnętrznego ustroju gminy i zasad oraz trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej/, ale nie można z tego wyciągać wniosków, iż w tym zakresie gmina czyni to bez upoważnienia. Upoważnieniem tym są ogólne normy kompetencyjne art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a te nie znajdują zastosowania w sprawie jako że w sprawie rozpoznawanej przez Sąd żadna z przesłanek tam określonych nie występuje.
Jeżeli zatem gmina, stanowiąc akt prawa powszechnie obowiązującego na jej terenie /akt prawa miejscowego/ czyni to bez upoważnienia ustawowego: konkretnego lub wynikającego z ogólnych norm kompetencyjnych art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, to akt taki jako pozbawiony podstawy prawnej, wymaganej art. 40 ust. 1 tej ustawy, uznać trzeba za sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a organ nadzoru w terminie i na zasadach tam określonych lub sąd administracyjny w sytuacjach określonych art. 93 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy, winien stwierdzić nieważność takiego aktu. Wymogowi stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego nie czyni zadość przytoczenie jako podstawy prawnej uchwały organu gminy normy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Norma ta nie stanowi i stanowić nie może podstawy do wydania aktu prawa miejscowego. Przywołanie jej zatem w zaskarżonej uchwale uznać należy za prawnie bezskuteczne. Za prawnie bezskuteczne uznać należy również powołanie się Rady Gminy W.-C. w zaskarżonej uchwale na przepisy art. 18 i art. 19 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./. Ani przywołane przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ani też żadne inne przepisy tej ustawy nie tworzą podstawy prawnej do nakładania opłat za rozpatrzenie protestu i zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Stosownie do regulacji art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opłata administracyjna może być wprowadzona za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Czynności urzędowe, o których mowa to czynności związane z wkładem pracy administracyjno-biurowej ze strony urzędników gminnych, wykonywanej na rzecz wnioskodawcy. Charakteru takiego nie ma w ocenie Sądu, przyjmowanie i rozpatrywanie protestów i zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działania te są podejmowane w procesie zmierzającym do uchwalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest z mocy art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jako takie leżą nie tylko w interesie zainteresowanego, ale przede wszystkim samej gminy, która jest zobowiązana do dotrzymania ustawowo określonej procedury stanowienia planu miejscowego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego. Elementem tej procedury jest w myśl regulacji art. 18 ust. 2 pkt 7-11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przyjmowanie i rozpatrywanie protestów i zarzutów. W rezultacie należy przyjąć, że opłaty administracyjne wprowadzane na podstawie art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych nie mogą obejmować czynności urzędowych stanowiących element /etap/ procedury stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego.
Nadto trzeba podnieść, iż wbrew stanowisku Rady Gminy W.-C. nie ma żadnych podstaw do upatrywania podstawy prawnej zaskarżonej uchwały w art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który zobowiązuje radę gminy do przyjmowania protestów i zarzutów, w żaden sposób nie stanowiąc o uprawnieniu rady gminy do wprowadzenia z tego tytułu opłaty administracyjnej.
Wreszcie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały nie można doszukiwać się w art. 261 par. 1 i 2 Kpa - jak zdaje się to czynić Rada Gminy W.-C. jako że przepis ten dotyczy skutków nieuiszczenia należnych opłat i kosztów postępowania.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 94 ust. 1 przywoływanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym.