Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1999r., po rozpatrzeniu wniosku J. S., wydaną na podstawie art.157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] grudnia 1974r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń gospodarstwa rolnego niezabudowanego o po w. 14,16 ha położonego we wsi M., gm. G., składającego się z działek o nr ew. [...],[...],[...],[...], stanowiącego własność F. S..
W uzasadnieniu podano, że w przypadku tego gospodarstwa zachodziły podstawy do jego przejęcia w trybie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 lipca 1961r. (Dz. U. Nr 30, poz. 161), albowiem w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwo było opuszczone, nikt na nim nie mieszkał, jego właściciel F. S. nie żył, a grunty nie były uprawiane od 1956 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 1999r. po rozpatrzeniu odwołania J. S., podzielił stanowisko organu pierwszej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję złożył J. S. następca prawny J. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2002r. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] wskazując na potrzebę dokładnego wyjaśnienia czy gospodarstwo było uprawiane i poddawane zabiegom agrotechnicznym, rozważenia i dokonania analizy oraz oceny dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz dowodów z zeznań świadków wskazujących na to, że przejęte grunty stanowiły w całości powierzchnię leśną w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa. Ponadto Sąd wskazał, że organy obu instancji nie rozważyły okoliczności, iż na gruntach przedmiotowego gospodarstwa nie było zabudowań,a zatem nie było możliwe zamieszkiwanie (sygn. akt. IV SA 682/00).
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. ponownie w oparciu o art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] grudnia 1974r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa niezabudowanego gospodarstwa rolnego o pow. 14, 16 ha położonego we wsi M. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z wypisem z rejestru ewidencji gruntów sporządzonym na dzień 28 listopada 1974r. z powierzchni ogólnej 14, 16 ha gospodarstwa - las stanowiły grunty o pow. 10,74 ha, pozostałe grunty - to grunty rolne kl. VI o pow. 2,26 ha i pastwiska kl. VI o pow. 1,16 ha. Z arkusza inwentaryzacji nieużytkowanych lub źle użytkowanych gruntów sporządzonego w dniu 12.
10. 1974r. wynika, że grunty rolne były nieużytkowane i porośnięte samosiejką. Okoliczność tę potwierdziła komisja działająca na podstawie Zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego dokonująca w dniu 18 listopada 1975 r. lustracji tej nieruchomości. Organ podał, że nie dał wiary wyjaśnieniom J. S. złożonym w dniu 16 czerwca 1995r. oraz późniejszym wyjaśnieniom J. S. złożonym w dniu 9 sierpnia 2002r., że w latach 60-tych zalesienia gruntów dokonał F. S. wobec oświadczenia Nadleśnictwa G., że znajdujący się na gruntach las nie powstał w wyniku celowego działania właściciela, gdyż wiek drzew w 80 % określono na 44 lata, a 20 % na 24 lata. Poza tym okolicznością potwierdzającą, iż las na użytkach rolnych i zielonych nie powstał w wyniku celowego działania właściciela jest to, że zmiany kwalifikacji tych gruntów na grunty leśne dokonano dopiero w 1987 roku w wyniku terenowej kontroli ewidencji gruntów. Nadto w dacie przejęcia nieruchomość obciążały zaległości podatkowe. Z tych wszystkich względów organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że przepis art. 2 ust.l dekretu z dnia 18 kwietnia 1995r. nie miał zastosowania, albowiem gospodarstwo rolne jego dziadek F. S. nabył aktem notarialnym w dniu [...] listopada 1951 r. Przepisy tego dekretu dotyczyły gospodarstw nabytych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jako przyczynę opuszczenia wskazał śmieć F. S. a nie brak chęci zajmowania się nim. Skarżący zarzucił, że decyzja Naczelnika Gminy G. zapadła z obrazą art. 7, art.77 oraz art. 28 i art. 107 § 1 kpa, ponieważ przejęto gospodarstwo stanowiące własność spadkobierców F. S. Ponadto podniósł zarzut, że decyzja Wojewody [...] narusza art. 30 ustawy 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), gdyż nie uwzględnia oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2002r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie na podstawie art. 157 § 3 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika G. z dnia [...] grudnia 1994r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania niezabudowanego gospodarstwa rolnego o pow. 14,16 ha, położonego we wsi M. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skoro materiał dowodowy nie daje podstawy do wzruszenia decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w trybie ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną, obowiązującą w 1974r., a zarzuty skarżącego odnoszą się do kwestionowania zastosowanych przepisów ww. ustawy z 15 lipca 1961 r. to zasadnym było uchylić decyzję pierwszej instancji i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa. Treść przepisów danej ustawy nie podlega bowiem ocenie w trybie nadzoru ani w trybie odwoławczym.
W skardze, wniesionej na powyższą decyzję, podniesiono zarzut, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując odwołanie nie wziął pod uwagę, że w sprawie zapadł wyrok NSA w dniu 6 lutego 2002r., którego ocena prawna wiąże organy administracyjne. W ocenie skarżącego nie istniały przesłanki faktyczne i prawne do przejęcia gospodarstwa w oparciu o ustawę z dnia 15 lipca 1961 r. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r., gdyż stan prawny nieruchomości rolnej był uregulowany, a jej właścicielem był F. S. Zarzucono nadto w skardze, iż postępowanie administracyjne w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 do art. 10 kpa, art. 30 par. 4 i 5, art. 44 do art. 44 kpa oraz art. 48 w zw. z art. 34 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nadzorczego, a więc przedmiotem tej decyzji winna być ocena zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa i stwierdzenie naruszenia którejś z tych przesłanek powinno prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy G. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie czyniąc tego naruszył przepis art. 156 par. 1 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nadzorczego, którego celem jest wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważnościowe, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.
Wszczęcie postępowania nieważnościowego następuje z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wydanie postanowienia w tym przedmiocie poprzedzone jest postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego organ bada czy nie zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia tego postępowania z powodu istnienia przeszkody natury podmiotowej lub przedmiotowej. Na pewno przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania nie będzie treść zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wypada podnieść, że według art. 128 kpa odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy, ani szczególnego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji.
W żadnym razie do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego nie może dojść w trakcie toczącego się już postępowania, powinno zakończyć się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji., chyba że w trakcie tego postępowania zajdą przesłanki podmiotowe do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Zaś organ drugiej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa może co najwyżej uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części, przy czym jednocześnie musi orzec co do istoty sprawy. Może też uchylając decyzję pierwszej instancji umorzyć postępowanie pierwszej instancji, o ile stwierdzi, że zachodzą przesłanki z art. 105 § 1 kpa.
Skoro w rozpatrywanej sprawie postępowanie z wniosku J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji naczelnika Gminy G. z [...] grudnia 1974r. toczy się od dnia 7 marca 1994r., w trakcie którego organy orzekające obu instancji wydawały merytoryczne rozstrzygnięcia, które były przedmiotem kontroli sądowej, to nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadła z obrazą art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 157 §3 kpa..
Zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż organy orzekające obu instancji w postępowaniu prowadzonym po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 1999 roku nie uwzględniły zwartej w nim oceny wskazującej na wadliwość kontrolowanego postępowania administracyjnego związane z naruszeniem norm prawa procesowego (art. 7 i art. 77 kpa). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez organy administracyjne obu instancji polegały w szczególności na braku ustaleń co do spełnienia przesłanki, że przejęte na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne nie było uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez jego właściciela F. S., o której stanowi § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r.w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Nie zostały również rozważone okoliczności, że przejęte grunty stanowiły w całości powierzchnię leśną i nie było na nich zabudowań i dlatego zamieszkiwanie na nich nie było możliwe.
Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), którego odpowiednikiem w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jest art. 153, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna o jakiej mowa w powołanym przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, w zakresie której mieści się niewątpliwie kwestionowane wskazanie zawarte w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 1999r. może być wyłączone jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego a także w razie wzruszenia " pierwotnego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1997r. sygn. I SA/Po 263/97, niepublikowany).
Naruszenie treści art. 30 cyt. ustawy o NSA musi konsekwentnie prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej zaprezentowanej oceny prawnej także samego Sądu (por. T. Woś Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, s.258).
W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych powyżej przesłanek, uzasadniających zwolnienie z oceny prawnej zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspominanym powyżej wyroku.
Zważyć należy, że zgodnie z § 2 powołanego we wskazanych powyżej decyzjach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.) przejęcie gospodarstwa rolnego na własność państwa następowało bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za zbędne. Przepis ten był częściowym powtórzeniem treści art. 2 ust.l ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. (...) (Dz. U. Nr 32, poz. 161). Wymieniony przepis stanowił" gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959r.
Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne".
Treść przytoczonych przepisów wskazuje, iż w powyższym trybie przejęciu podlegały tylko opuszczone gospodarstwa rolne, a nie wszystkie nieruchomości wykazujące cechy opuszczenia. Ponieważ przepisy nie określiły pojęcia gospodarstwo rolnego, to należy skorzystać w tym zakresie z definicji zawartych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia na własność nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304). Stosownie do § 2 ust. 1 tego rozporządzenia " za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowana całość gospodarczą" (ust. 2). Natomiast w myśl § 1 nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
Dla oceny czy dana nieruchomość mogła być w ogóle uznana za gospodarstwo rolne niezbędne było w świetle tych przepisów wykazanie, że miała charakter rolny.
Organy orzekające obu instancji badając legalność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] grudnia 1974r. w przedmiocie przejęcia nieruchomości o pow. 14,16 ha w trybie przepisów dotyczących opuszczonych gospodarstw rolnych nie poczyniły w tym zakresie żadnych rozważań, pomimo tego,iż skarżący od początku podnosił, że przejęta nieruchomość w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nie stanowiła nieruchomości rolnej, ponieważ na skutek zalesienia wszystkich gruntów wchodzących w jej skład utraciła ten charakter. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dokumentacji zawartej w aktach sprawy. W arkuszu inwentaryzacyjnym nieżytkowanych lub źle użytkowanych gruntów rolnych sporządzonym w dniu 12.10.1974r. wyraźnie zespół kontrolny stwierdził,że całość gruntów o pow. 14,16 ha jest zalesiona i z tych powodów zawnioskowano o przekazanie tych gruntów Nadleśnictwo, a co zostało zaakceptowane przez Naczelnika Gminy.
Również w Protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 12.12.1975r. przekazania gruntów z Państwowego Funduszu Ziemi i przejęcia ich przez Nadleśnictwo G. w G. w pkt IV.2 zostało podane, że całość tych gruntów, składających się z działek [...],[...],[...] i [...] stanowi powierzchnię leśną.
Tymczasem organy, pierwszej instancji w wydanym rozstrzygnięciu skupiły się wyłącznie na wykazaniu, że omawiana nieruchomość spełniała kryteria gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Natomiast w niniejszej sprawie należało najpierw rozważyć, czy sporna nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust.l cyt wyżej rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964r. Jak już wyżej wspomniano przez gospodarstwo rolne należało rozumieć nie każdą nieruchomość rolną, ale tylko taką nieruchomość rolną, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, daną nieruchomość można było uznać za gospodarstwo rolne, jeżeli posiadała wymienione powyżej cechy. Wśród tych cech wymienia się budynki.
W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że na przejętej nieruchomości nie było żadnych zabudowań, a to oznacza,iż F. S. nie mógł na niej zamieszkiwać. Organ pierwszej instancji w ogóle nie poczynił ustaleń, gdzie zamieszkiwał właściciel tej nieruchomości – F. S. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2004r. skarżący oświadczył, że jego dziadek mieszkał wraz z synem J. S., który posiadał własne gospodarstwo we wsi W. gm. Z. W ocenie Sądu okoliczność ta wymaga dokładnego wyjaśnienia, albowiem kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy sporna nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust.l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r., a w konsekwencji czy mogła być uznaną za gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust.l i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych i z tego powodu przejęte na rzecz Skarbu Państwa.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt.
ustawy.