Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 stycznia 2002 r. Burmistrza Miasta J. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r., na podstawie art. 106 i 124 kpa, art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 i Nr 41, poz. 412) i art. 4 pkt 1 i 3, art. 5 i art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) - uzgodnił ze stanowiska konserwatorskiego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na działce położonej w J. przy ul. [...] w strefie ochrony konserwatorskiej ustanowionej zapisem planu.
Jak wynika z rozdzielnika tego postanowienia, zostało ono doręczone m.in. M. i M.K., którzy w ustawowym terminie złożyli od niego zażalenie.
Minister Kultury po rozpoznaniu tego zażalenia decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w uzasadnieniu stwierdzając, że M. i M. K. nie przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony dóbr kultury decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niepublikowanych wyrokach z dnia 13.11.1998 r. I S.A. 1264/97 i z dnia 21.XI.2001 r. IV S.A. 2025/99, że w sprawach dotyczących wyłącznie ochrony konserwatorskiej właścicielom nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej projektowaną inwestycją nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa; osoby te nie sanie tylko stronami, ale również osobami zainteresowanymi.
W związku z tym w decyzji podniesiono, że M. i M.K. jako osoby zamieszkujące lokal mieszkamy w budynku usytuowanym na działce sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczonej nr ew. [...], nie przysługuje prawo strony.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję M. K. zarzuciła rażące naruszenie art. 28 kpa, poprzez bezpodstawne pozbawienie jej przymiotu strony. Podniosła, że organ I instancji potraktował ją i jej męża jako strony postępowania doręczając im postanowienie i informując o możliwości wniesienia zażalenia do organu odwoławczego. Organ ten uznał właścicieli działek sąsiednich za strony tego postępowania, co jest zgodne z linią orzeczniczą wyrażoną przez NSA np. w niepublikowanym wyroku S.A./Rz 1540/97.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest decyzja dotycząca umorzenia postępowania odwoławczego, wydana w postępowaniu uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu uznania, że odwołujący się nie mają w tym postępowaniu przymiotu strony. Tylko w tym zakresie Sąd jest władny badać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie wypowiadając się w kwestii rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie uzgodnienia.
Na wstępie należy podnieść, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, tj. wniesienia odwołania (zażalenia). W przypadku zaś, gdy środek odwoławczy wniesiony jest przez osobę, która nie spełnia przesłanek z art. 28 kpa, organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
W sprawie niniejszej Minister Kultury uznał, że wnoszący odwołanie nie mają przymiotu strony, co spowodowało umorzenie postępowania odwoławczego.
Sąd nie podzielił tego stanowiska, uznając za słuszny zarzut skarżącej, że strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję powinny mieć zapewniony także czynny udział w postępowaniu, wszczętym przed organem współdziałającym, o którym mowa w art. 106 § 3 kpa. Takie same uprawnienia będą miały również podmioty na prawach strony, biorące już udział w tym postępowaniu. Organ współdziałający (tu Wojewódzki Konserwator Zabytków) nie będzie natomiast władny dopuścić do udziału podmiotu na prawach strony, nie prowadzi on bowiem samodzielnego postępowania lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona przez wydanie decyzji.
Kwestionowane przez skarżącą postanowienie zostało wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., będącego organem współdziałającym, powołanym jedynie do zajęcia stanowiska w sprawie, która zawisła przed innym organem - Burmistrzem Miasta J., zaś zajęte przez niego stanowisko wyrażone w postanowieniu nie załatwia zawisłej sprawy, ponieważ nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy. Postępowanie uzgadniające w zakresie ochrony konserwatorskiej nie jest więc postępowaniem samodzielnym, a jedynie częścią postępowania, kończącego się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy 1 zagospodarowania terenu. Organ prowadzący postępowanie, zwracając się do innego organu z żądaniem podjęcia współdziałania, ma wynikający z art. 106 § 2 kpa obowiązek zawiadomienia o tym strony oraz podmioty na prawach stron. Podmiot, będący stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachowuje prawa strony w postępowaniu uzgadniającym.
Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Mogą dochodzić swoich racji, zaskarżając postanowienie organu współdziałającego.
Skarżąca była powiadomiona w trybie art. 106 § 2 kpa przez organ o wystąpieniu do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz doręczone jej zostało postanowienie organu I instancji o uzgodnieniu, z pouczeniem o sposobie i terminie jego zaskarżenia. Została ona przez to uznana za stronę tego postępowania i może dochodzić swoich racji, zaskarżając postanowienie organu współdziałającego.
Odmawiając skarżącej przymiotu strony Minister Kultury powołał się jedynie na stanowisko NSA wyrażone w powołanych wyrokach (niepublikowanych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie stanowiska tego nie podziela, uznając jako słuszne zarzuty skarżącej, że organ błędnie ocenił, iż nie ma ona przymiotu strony w tym postępowaniu.
Ponadto podnieść należy, że orzeczenie organu odwoławczego w sprawie niniejszej powinno zapaść w formie postanowienia, a nie decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 cyt. ustawy w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.