Uzasadnienie
Wyrok został wydany w sprawie, w której organ odwoławczy /wojewoda/ umorzył postępowanie w sprawie udzielonego - pewnemu przedsiębiorstwu - zezwolenia na odbiór, transport i wykorzystanie odpadów energetycznych. Decyzja organu została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez gminę miasto K. W uzasadnieniu decyzji podano, że odwołanie od decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji wniósł prezydent miasta K., twierdząc, że godzi ona w interesy gminy oraz została wydana z zastosowaniem niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592/.
Bez przymiotu strony
Po zapoznaniu się z dokumentami przedłożonymi w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się od decyzji organu I instancji "prezydent miasta K." nie ma przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Stroną w niniejszej sprawie, której celem jest wydanie zezwolenia na odbiór odpadów, jest ich odbiorca. Prezydent miasta K. natomiast to organ administracji, do którego wojewoda z mocy powołanej ustawy o odpadach jest zobowiązany wystąpić o wydanie opinii w sprawie zezwolenia na odbiór odpadów przez określoną stronę postępowania. Mając to na uwadze, organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do rozpatrywania odwołania wniesionego przez prezydenta miasta K. W skardze na powyższą decyzję gmina zarzuca błędne przyjęcie, iż odwołanie wniósł prezydent tej gminy, bowiem już z samej treści odwołania wynika, że odwołującym się jest gmina, nie zaś jej prezydent, który rzeczywiście, stosownie do przepisów ww. ustawy o odpadach, był organem opiniującym w toku postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia.
Strona skarżąca wyraża pogląd, iż niezależnie od kwestii opiniowania sprawy przez prezydenta miasta K., gmina ta ma własny interes prawny w sprawie. Skarga powołuje się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 1995 r., II SA 1625/94, w którym sąd przyjął, że gminie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaliczający sprawy ochrony środowiska do zadań własnych gminy oraz art. 11 ust. 9a i 9b o odpadach, przewidujący znoszenie przez gminę na swoim terenie odpadów przywożonych przez podmiot działający komercyjnie, zauważa się, iż ta sytuacja nie może prowadzić do tego, że rola władz gminy /prezydenta/ ma się ograniczać jedynie do wydania w tym względzie opinii. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia samodzielności gminy i jej prawa do ochrony swoich /społeczności lokalnej/ interesów.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie, stwierdzając, że uznanie jako zadań własnych gminy spraw z zakresu ochrony środowiska nie powoduje, że z tego powodu ma ona interes prawny w sprawie o zezwolenie na składowanie odpadów.
Skarga jednak zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną z następujących przyczyn:
Orzekający w sprawie organ administracji publicznej /naczelny organ administracji państwowej/, jak to stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "po zapoznaniu się z dokumentami przedłożonymi w sprawie", doszedł do przekonania, że odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego wniósł prezydent miasta K. Nie polega to jednak na prawdzie, bowiem treść odwołania jednoznacznie wskazuje na to, że wprawdzie podpisał je prezydent miasta K., jednak nie jako organ administracji publicznej reprezentujący swoje ustawowe kompetencje, np. do wydawania decyzji, czy też przedstawiania opinii w toku postępowania, które kończy wydanie decyzji przez inny organ administracji publicznej /jak w niniejszej sprawie/, lecz jako organ gminy reprezentujący na zewnątrz jej interesy.
Wnosząc więc odwołanie od decyzji organu I instancji, miasto K. uważało się za stronę postępowania administracyjnego, której interes prawny został naruszony uwzględnieniem wniosku strony zainteresowanej uzyskaniem zezwolenia na składowanie odpadów.
Zarzut podniesiony w skardze co do błędnego określenia w zaskarżonej decyzji podmiotu wnoszącego odwołanie jest więc całkowicie zasadny. Niezależnie od uznania słuszności skargi w tym względzie należy podkreślić, że o tym, czy interes prawny w sprawie ma strona skarżąca, czy też go nie ma, nie przesądza, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji, okoliczność, że prezydent miasta K. wykonał swój ustawowy obowiązek /przewidziany w ustawie o odpadach/ i wyraził opinię w kwestii składowania przedmiotowych odpadów na terenie gminy. Należało szczegółowo wyjaśnić, oczywiście z zastosowaniem art. 9 Kpa, wymagającego od organu należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czy odwołująca się gmina ma w sprawie interes prawny.
Wobec tego, iż błędnie w zaskarżonej decyzji określono, kto jest stroną postępowania, skoro jako stronę potraktowano prezydenta miasta K., nie rozważając w ogóle, czy miasto K. ma własny interes prawny w sprawie, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wyrok NSA rodzi taki skutek, iż organ odwoławczy będzie musiał ponownie rozpatrzyć odwołanie, a przede wszystkim zważyć, czy miasto K. ma rzeczywiście interes prawny w niniejszej sprawie. Gdyby takiego interesu nie wykazało, będzie miał zastosowanie przepis art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, przewidujący umorzenie postępowania odwoławczego /wniesienie odwołania przez podmiot nie mający w sprawie interesu prawnego/. Wykazanie natomiast przez wnoszącego odwołanie własnego, czyli gminy interesu prawnego będzie powodowało konieczność całościowego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, z zastosowaniem zasad przewidzianych w rozdziale 10 Kpa pt. "Odwołania", a w szczególności ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Ochrona środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wskazane odniesienie się do argumentu strony skarżącej zawartego w skardze, że sprawy ochrony środowiska należą do zadań własnych gminy, a więc niewątpliwie ma ona interes prawny w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie zezwolenia na składowanie odpadów na terenie tej gminy. Tego stanowiska nie można podzielić, bowiem nie to, jakie zadania ma określony podmiot prawny, nawet jeżeli są to zadania ustawowe, statuuje jego rolę procesową jako strony postępowania administracyjnego. Aby skutecznie domagać się zapewnienia przez organy administracji publicznej udziału w postępowaniu administracyjnym, podmiot tym zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego /w tym względzie orzecznictwo sądu administracyjnego oraz doktryna zajmują jednoznaczne stanowisko/. Przez interes prawny gminy w sprawie dotyczącej składowania odpadów na jej terenie może być np. rozumiane wykorzystywanie na ten cel gruntów należących do tej gminy /komunalnych/ lub też w sąsiedztwie tych terenów, z takim skutkiem, że wykonanie decyzji będzie mogło niekorzystnie wpływać na tereny należące do gminy /nie będące jednak własnością lub pozostające w użytkowaniu wieczystym innych osób niż gmina/.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Kilka istotnych kwestii.
Jedną z nich jest to, iż w razie gdy gmina ma własny /jako osoby prawnej/ interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym jako podmiotu zainteresowanego rozstrzygnięciem nawet wtedy gdy jeden z jej organów, mając wyodrębnione ustawowo kompetencje do działania jako organ administracji publicznej, brał udział w tym postępowaniu w trybie art. 106 Kpa /jako organ współdziałający z tym organem, który sprawę załatwia w drodze decyzji administracyjnej/. W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, mając na uwadze występujące dość często wątpliwości, iż interesu prawnego gminy nie można wyprowadzać, powołując się na jej samodzielność w zakresie wykonywania zadań własnych /art. 7 ustawy o samorządzie gminnym/, lecz należy wskazać przepis prawa materialnego sytuujący gminę jako mającą interes prawny w sprawie. Przykładowo sąd wskazał, iż możliwe jest w sprawach z zakresu ochrony środowiska powołanie się na to, że interes prawny wynika z prawa własności /użytkowania wieczystego/ gminy do określonego gruntu objętego postępowaniem administracyjnym /np. wykorzystanego pod składowanie odpadów/ lub położenia gruntów gminnych w zasięgu oddziaływania szkodliwej dla środowiska /uciążliwej/ działalności, której dotyczyć ma rozstrzygnięcie.
Kolejną kwestią jest konieczność szczegółowego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, kto jest podmiotem odwołującym się, ze względu na to, że służą mu prawa strony w rozumieniu art. 28 Kpa.
W sprawie powyższej organ odwoławczy, mając na uwadze, że odwołanie podpisał prezydent miasta K., przyjął, że to ten organ domaga się potraktowania jako strona postępowania. Nastąpiło to nawet w sytuacji, gdy z odwołania wyraźnie wynikało, że jest to środek prawny z którego korzysta gmina, reprezentowana przez własnego prezydenta. Ten błąd zaważył na uchyleniu zaskarżonej decyzji, skoro nawet nie pokuszono się o ustalenie strony postępowania. Podkreślenia wymaga jednak, iż nawet gdyby odwołanie nie zawierało jednoznacznego sprecyzowania strony zaskarżającej decyzję organu pierwszej instancji, to i tak organ odwoławczy byłby zobowiązany w ramach zadań związanych z całościowym rozpoznaniem sprawy do dokładnego wyjaśnienia i rozważenia, jaki podmiot wniósł odwołanie. Oczywiste jest, że wówczas gdy zostało ono podpisane przez wójta /burmistrza, prezydenta/, pochodzi od gminy którą te organy reprezentują na zewnątrz.
W sprawie, którą rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny niewłaściwie ponadto powołano się na tę regulację przepisu art. 105 Kpa, która przewiduje umorzenie postępowania, gdy sprawa stalą się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowa. Nie może być bowiem mowy o bezprzedmiotowości postępowania, skoro skargę wniosła gmina, powołując się na swój interes prawny. Konieczne jest natomiast wyjaśnienie tego, czy interes prawny na który gmina ta się powołuje, faktycznie występuje w rozpatrywanej sprawie. Umorzenie postępowania odwoławczego może bowiem nastąpić dopiero po ustaleniu, że odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną, a więc nie legitymujący się interesem prawnym w tej sprawie /art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/.