Uzasadnienie
W dniu 21 lutego 1984 r. Krzysztof Cz. wystąpił do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Dzielnicowego w Warszawie z wnioskiem o wydanie mu "informacji o działce Willa W.A. HK nr 1012" o powierzchni 1983 m2 w związku z planowaną tam budową domu mieszkalnego.
Naczelnik Dzielnicy wydał w dniu 23 lutego 1984 r. decyzję nr UA-3/8331/388/ZP/84 z powołaniem się na par. 45 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/, w której odmówił "realizacji inwestycji związanej z budową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego" na powyższej działce, motywując to przeznaczeniem terenu "pod lasy i parki leśne" w planie ogólnym miasta stołecznego Warszawy, zatwierdzonym uchwałą nr 57 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r.
Od decyzji tej odwołała się Lucyna Cz., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzając, że jest właścicielką działki. W związku z tym odwołaniem Biuro Planowania Rozwoju Warszawy wydało opinię, w której stwierdzono /mając jednak wątpliwości co do położenia działki/, że w pasie ul. B.Cz. w rejonie skrzyżowania z ul. A. nie ma możliwości lokalizacji budynku mieszkalnego, ponieważ tereny te są w planie ogólnym m.st. Warszawy przewidziane na zieleń leśną. Podobne przeznaczenie terenu przewiduje "prawdopodobnie" opracowywany obecnie plan ogólny dzielnicy.
W związku z tą opinią zastępca Naczelnego Architekta Warszawy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy /decyzja organu odwoławczego z dnia 17 października 1985 nr 1416/85/ bez powołania się na przepisy prawa materialnego, podając w uzasadnieniu argumentację z powyższej opinii.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję ostateczną Lucyna Cz. stwierdziła, że jest to decyzja krzywdząca dla właściciela, który chce wybudować dom jednorodzinny. Jeżeli zatem nie może działki wykorzystać, prosi o przydział działki zamiennej o tej samej powierzchni.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z powołaniem się na art. 3 prawa budowlanego, ponieważ działka położona jest na terenie porośniętym kilkudziesięcioletnim lasem i nie przewiduje się innego wykorzystania tego terenu
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kwestią kluczową w rozpatrywanej sprawie jest pytanie, czy ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ dopuszcza wydanie decyzji w sprawie indywidualnej, dotyczącej sposobu zagospodarowania działki, z powołaniem się na par. 45 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, jeżeli dla terenu na którym znajduje się działka, nie został opracowany plan miejscowy i organ powołuje się w decyzji wyłącznie na plan regionalny.
Pytanie tego rodzaju jest uzasadnione szczególnie w odniesieniu do spraw dotyczących nieruchomości położonych na terenie miasta stołecznego Warszawy, a więc jednostki podziału terytorialnego stopnia wojewódzkiego, w którym dopiero wyodrębnione są jednostki stopnia podstawowego w postaci dzielnic.
Plan zagospodarowania przestrzennego Warszawy ma rangę planu regionalnego /art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 35 poz. 185/, natomiast plany zagospodarowania przestrzennego dzielnic /lub gmin/ mają rangę planów miejscowych /art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy/. To jednak oznacza, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy - jako plan regionalny - nie może być podstawą rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, podstawą taką bowiem mogą być tylko plany miejscowe.
Taką interpretację zależności przepisów obu omówionych ustaw potwierdzają art. 20 ust. 1 oraz art. 25 ust. 2, art. 26 ust. 1 i art. 32 cytowanej ustawy o planowaniu przestrzennym, w których określone zostały treść i charakter prawny planów regionalnych i miejscowych. W szczególności zasługuje na podkreślenie fakt, że plan regionalny określa "cele i zasady regionalnej polityki przestrzennej", a w tym "zasady i sposoby kształtowania struktur przestrzennych", podczas gdy dopiero plan miejscowy "ustala warunki i sposoby zagospodarowania i wykorzystania gruntów". A zatem tylko plan miejscowy zawiera ustalenie o takim stopniu szczegółowości, który umożliwia indywidualizację jego ustaleń w sprawach prowadzonych na podstawie prawa budowlanego.
W sprawie ze skargi Lucyny Cz. chodzi właśnie o taką indywidualizację, jednakże organy administracji wydały swe decyzje z powołaniem się na ustalenia planu ogólnego Miasta Stołecznego Warszawy, a więc na plan regionalny, wyjaśniając, że plan ogólny dzielnicy /Plan miejscowy/ jest dopiero opracowywany. Dlatego powstało pytanie, czy plan regionalny mógł być zastosowany w sprawie bez podniesienia zarzutu naruszenia prawa w rozumieniu art. 21 ust. 1 prawa budowlanego.
Jakkolwiek wywody poprzedzające miały na celu wykazać, że jako zasadę należy przyjmować, iż w rozumieniu art. 21 ust. 1 prawa budowlanego plan regionalny nie może być uznany za akt planistyczny, na podstawie którego organ administracji może rozstrzygnąć sprawę indywidualną co do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, gdyż dokumentem takim może być tylko plan miejscowy, to jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał naruszenia tej zasady przez organy administracji za naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa. Przyczyną takiej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy przez Sąd stała się okoliczność, że działka Lucyny Cz. jest położona na terenach leśnych, mających charakter kompleksu leśnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/ przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem plan regionalny określa - jako zasadę regionalnej polityki przestrzennej - przeznaczenie konkretnego terenu na lasy i parki leśne, na przeszkodzie pozytywnemu załatwieniu wniosku Lucyny Cz. stały w rozpatrywanej sprawie dwie okoliczności prawne: brak planu miejscowego, co w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych było równoznaczne z niedopuszczalnością przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, oraz związanie organów niższego stopnia ustaleniami planu regionalnego /art. 25 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym/ co do zasady polityki przestrzennej danego obszaru.
Podkreślając zatem, że tylko plan miejscowy charakteryzuje się takim stopniem szczegółowości, który umożliwia rozstrzyganie spraw indywidualnych /art. 32 ustawy o planowaniu przestrzennym/, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie było dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na ustalenia planu regionalnego ze względu na charakter obszaru, na którym znajduje się sporna działka, i objęcie tego obszaru przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z tego powodu Sąd skargę oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.
Uboczny wniosek skargi w sprawie przyznania działki zamiennej nie podlegał kognicji Sądu. Może on być rozpatrywany przez właściwe organy administracyjne w odrębnym postępowaniu.