Uzasadnienie
"P." Przemysł Mięsny i Handel S.A. w O., dalej zwana Spółką, wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 grudnia 1997 r. (...), utrzymującą w mocy dwie decyzje z dnia 9 maja 1997 r.(...) w których Wojewoda O. ustalił dla ww. Spółki opłaty za emisję zanieczyszczeń do powietrza za 3 kwartał 1996 r. w kwocie 23.092.97 zł i za 4 kwartał 1996 r. w kwocie 40.215.46 zł. Opłaty zostały ustalone na podstawie art. 86, 86a, 86b i 86g ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 133 poz. 638 ze zm./.
Odwołania od powyższych decyzji złożyła Spółka wymieniona na wstępie wnosząc o uchylenie obu decyzji. Zaskarżone decyzje wbrew dyspozycji art. 107 Kpa nie zawierają uzasadnienia faktycznego, które pozwoliłoby stronie uznać, czy wysokość naliczonych opłat jest zgodna z przepisami powołanego rozporządzenia. Wszystkie wyliczenia dotyczące emisji zanieczyszczeń do atmosfery oparte zostały na teoretycznych obliczeniach podanych przez "A." wbrew dotychczasowym metodom pomiarów i obliczeń emisji, zalecanym przez wydział Ochrony Środowiska U.W. i OBKS O. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa po rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia 18 grudnia 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Wojewoda wydając zaskarżone decyzje nie uwzględnił informacji strony z dnia 15 października 1996 r. - za III kwartał 1996 r. i z dnia 14 stycznia 1997 r. - za IV kwartał 1996 r., zawierających dane o rodzaju i ilości substancji zanieczyszczających emitowanych z kotłowni w procesie energetycznego spalania paliw, gdyż wykaz ten nasuwał zastrzeżenia co do jego rzetelności. Strona nie przedłożyła wiarygodnego, aktualnego materiału dowodowego, umożliwiającego organowi pierwszej instancji przeprowadzenie analizy ładunków emisji rzeczywiście odprowadzonych z kotłowni do powietrza, w stosunku do ładunków określonych przez Wojewodę prawnie uzasadnioną metodą wskaźnikową. Wielkości podane w ww. pismach odnosiły się do pomiarów wykonanych przez S.C. "E." w kwietniu 1996 r. /co ustalono na rozprawie/ i wobec tego nie były miarodajne dla III i IV kwartału 1996 r. W tej sytuacji Wojewoda zgodnie z art. 86b ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wymierzył opłaty na podstawie ustaleń dokonanych we własnym zakresie, stosując zweryfikowane wskaźniki emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza z procesu energetycznego spalania paliw. Jak wynika z dalszej części tego uzasadnienia Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa we współpracy z jednostkami naukowo-badawczymi opracowało materiał informacyjno-instruktażowy pt. "Wskaźniki emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza z procesów energetycznego spalania paliw" i w dniu 30 kwietnia 1996 r. materiały te zostały przesłane Wojewodom z zaleceniem do stosowania. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji "był zobligowany do zastosowania do naliczania emisji dla Strony z kotłowni w III i IV kw. 1996 r. wyżej omówionych wytycznych Ministra OSZNiL, w tym zweryfikowanych wskaźników emisji".
W skardze na powyższą decyzję Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż narusza ona interes prawny skarżącej. Organy odmówiły wiarygodności materiałom przedstawionym przez skarżącą, nie wskazując konkretnych zarzutów w tym zakresie.
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Każda decyzja administracyjna, niezależnie od tego jakich zagadnień dotyczy, stosownie do art. 107 par. 1 i 3 Kpa, oprócz innych składników tam wymienionych, musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie zwalnia z tego obowiązku również to, że decyzja posiada załącznik /wydruk komputerowy pomiarów/, który w zasadzie jest w pełni czytelny i zrozumiały tylko dla wąskiego grona fachowców, którzy opracowywali te wyniki. Decyzje pierwszej instancji /z dnia 9 maja 1997 r./ pozbawione są praktycznie uzasadnienia, z którego by wynikało, które fakty organ uznał za udowodnione, na których oparł się dowodach oraz omówienia przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopiero decyzja drugiej instancji, zawiera informację, że Wojewoda nie uwzględnił informacji /wykazów/ strony skarżącej, gdyż nasuwały one zastrzeżenia co do ich rzetelności. W tych okolicznościach, zgodnie z art. 86b ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, wojewoda wymierza opłaty na podstawie ustaleń dokonanych we własnym zakresie. Przepis ten daje wojewodzie możliwość swobodnego uznania i oceny materiałów przedstawionych przez stronę. Nie zwalnia to jednak Wojewody od uzasadnienia swego stanowiska i podania przyczyn dlaczego przedstawione wykazy nasuwały zastrzeżenia. Wyjaśnienia tej kwestii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, również nie omawiają problemu wyczerpująco. Mało tego, uzasadnienie to rodzi nowe wątpliwości we fragmentach odwołujących się do wytycznych Ministra OSZNiL, które jak wynika z tego, miały zastosowanie przy obliczaniu opłat.
Materiały informacyjno-instruktażowe opracowane przy współpracy z jednostkami naukowo-badawczymi pt. "Wskaźniki emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza z procesów energetycznego spalania paliw", zalecane do stosowania wojewodom przez Ministerstwo, nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa /art. 87 Konstytucji RP/, nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydana w oparciu o instrukcje, wytyczne czy samoistne uchwały, narusza przepisy art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa - jest to pogląd, który od lat jest wyrażany w orzecznictwie sądowym i w doktrynie /wyrok NSA z dnia 25 marca 1981 r. SA 353/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 26; wyrok NSA z dnia 30 lipca 1981 r. SA/Kr 3/81 - OSPiKA 1982 z. 7-8 poz. 109; wyrok NSA z dnia 4 września 1981 r. II SA 221/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 84/.
Pogląd wyrażony przez organ odwoławczy decyzji, że "Wojewoda był zobligowany do naliczenia emisji dla Strony z kotłowni w III i IV kwartale 1996 r. wyżej omówionych wytycznych Ministra zweryfikowanych wskaźników emisji" jest z sprzeczny z prawem.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 22, ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł, jak w sentencji.