Uzasadnienie
2 IV SA 2806/02
Marszałek Województwa pismem z 12 grudnia 2000 r. wezwał A s.c., z siedzibą w W., użytkującą w II kwartale 2000 r. kotłownię wodną w D., do wpłacenia na rachunek Urzędu Marszałkowskiego w O. opłaty w wysokości 43.306,2 zł z tytułu nie posiadania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza. Organ wskazał, iż z informacji przedłożonych przez właściciela przedmiotowej kotłowni B sp. z o.o. w D., wynika, iż w II kwartale 2000 r. jej użytkownikiem była firma A. W piśmie nadmieniono także, iż wysokość wymienionej kwoty ustalono w oparciu o sprawozdanie sporządzone za II kwartał 2000 r. przez firmę B. Spółka B uiściła dobrowolnie należność główną w wysokości 9628,49 zł za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza w II kwartale 2000 r. Odmówiła natomiast uiszczenia opłaty stanowiącej zwyżkę za brak decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń podnosząc, iż obowiązek ten ciąży na A., która w II kwartale 2000 r. zajmowała się wytwarzaniem ciepła.
O wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie Marszałek Województwa zawiadomił agencję A pismem z dnia 22 stycznia 2001r., natomiast firmę B pismem z dnia 23 stycznia 2001 r.
Z akt administracyjnych wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa, dwukrotnie uchylało wydaną przez Marszałka Województwa decyzję ustalającą A. s.c. (obecnie sp. z o.o.) z siedzibą w W. opłatę za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w II kwartale 2000 r. i przekazywało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Pierwszą wydaną w tej sprawie decyzję organu I instancji Kolegium uchyliło wskazując, iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego ustalenia wysokości należnej opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza. Wskazano, iż opłata ustalona przez organ I instancji została podwyższona o 500% z uwagi na brak decyzji, jednak w aktach brak było informacji czy odwołująca się spółka taką decyzję posiadała. Wątpliwości organu budziła także prawidłowość zastosowanych stawek, ponieważ z uzasadnienia decyzji nie wynikało z jakich względów przyjęto stawki obowiązujące w 2000 r. Wskazano także na istniejące i nie wyjaśnione rozbieżności między wysokością opłaty podaną w informacji przekazanej przez stronę - przy uwzględnieniu 500% podwyższenia - a kwotą określoną w decyzji.
Drugą decyzję Marszałka Województwa (wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy) Kolegium uchyliło decyzją z 28 listopada 2001 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względów formalnych wskazując, iż decyzja winna być skierowana do następcy prawnego spółki cywilnej A, czyli do A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w W. Marszałek Województwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 14 stycznia 2002 r., nr "[...]" ustalił A spółka z o.o. w W. opłatę za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza w II kwartale 2000r. w wysokości 56 709,54 zł. nadmieniając nadto, iż z należności tej zapłacono 9 628, 49 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 86a ust. l, art. 86b ust. 7 i 8g ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 49 póz. 196, ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza oraz usuwania drzew lub krzewów (Dz.U.
Nr 110 póz. 1269, ze zm.). W motywach decyzji wskazano, z czego wynikły rozbieżności pomiędzy wysokością kwoty ustalonej w decyzji a wysokością wyliczoną przez spółkę. Organ wskazał, iż stosując się do zaleceń SKO uzyskał informację od A, iż w związku z nabyciem kotłowni od firmy C w D., spółka uznała, iż przejęła także decyzję z 28.06.1996r. o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza wydaną poprzedniemu właścicielowi kotłowni - C. Ustosunkowując się do tej argumentacji Marszałek Województwa stwierdził, iż decyzja z 28 czerwca 1996 r. wydana została wyłącznie poprzedniemu właścicielowi i z tych względów uznał, że spółka A nie była w posiadaniu ważnej decyzji o dopuszczalności emisji zanieczyszczeń. W uzasadnieniu decyzji wskazano nadto, iż w myśl art. 30 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska decyzję ustalającą rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczających wprowadzenie do powietrza obowiązana jest posiadać jednostka organizacyjna wprowadzająca te substancje do powietrza.
Organ stwierdził, iż wysokość opłaty za II kwartał 2000 r. ustalono stosując stawki z 2001 r., uznając za dzień wszczęcia postępowania, dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Na skutek tego należność wcześniej ustalona (53 334,18 zł) wzrosła do kwoty 56 709/54 zł. Jako podstawę prawną do takiego ustalenia opłaty wskazano art. 86b ust. 7 i ust. 8 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Od tej decyzji odwołanie wniosła A. sp. z o.o. podnosząc, iż zgodnie z § 4 umowy dzierżawy zawartej w dniu l kwietnia 2000r. z firmą B wszelkie opłaty za wykorzystanie środowiska obciążają wydzierżawiającego, tj. B sp. z o.o. w D. Odwołująca się uważa, iż wraz z nabytym od C obiektem spółka przejęła wydaną w stosunku do poprzedniego właściciela decyzję o dopuszczalności emisji zanieczyszczeń do powietrza, obowiązującą do 31 grudnia 2000r. W odwołaniu eksponowano także, iż w dniu 31 marca 2000r. spółka wystąpiła do Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w E. z wnioskiem o wydanie nowej decyzji o dopuszczalnej wielkości emisji zanieczyszczeń wraz z kserokopią decyzji wydanej poprzedniemu właścicielowi kotłowni. W odpowiedzi na powyższy wniosek otrzymali w dniu 19 kwietnia 2000r. pismo od Starosty Powiatowego w O. wzywające spółkę do uzupełnienia złożonej dokumentacji. W ślad za otrzymanym pismem, w dniu 28 kwietnia 2000 r. firma wystąpiła do Starostwa Powiatowego w O. "z nowym wnioskiem o przepisanie decyzji o dopuszczalnej wielkości emisji zanieczyszczeń możliwych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego/ który został odrzucony pismem z 23 maja 2000 r." Dodano nadto/ iż ze względu na ciągłe braki w przedkładanych dokumentach zmuszeni zostali do sporządzenia nowej dokumentacji spełniającej wymogi aktualnych przepisów.
W związku z napotykanymi trudnościami formalnymi oraz przedłużającym się tokiem zakończenia podjętych prac/ okres niezbędny do skompletowania danych wymaganych do uzyskania decyzji przeciągnął się do czerwca 2000r./ kiedy to w dniu 13 czerwca 2000r. została rozwiązana umowa dzierżawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. / po rozpatrzeniu odwołania/ wydało w dniu 13 marca 2002 r. decyzję orzekającą o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
Kolegium podniosło, iż bezspornym jest fakt wzięcia w dzierżawę przez A. kotłowni wodnej, zlokalizowanej w D., opalanej węglem kamiennym celem wykorzystywania, przesyłania i dystrybucji energii cieplnej. Wskazano, iż w myśl art. 86 ust. 2 pkt l ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska jednostki organizacyjne ponoszą opłaty za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza. Organ stwierdził, iż ze sformułowania tego wyraźnie wynika, że opłatę uiszcza ten, kto wprowadza zanieczyszczenia powietrza, czyli w tym przepadku spółka A. Podniesiono nadto, iż zasady tej nie można zmienić umową cywilnoprawną a organ administracji publicznej obowiązany jest postępować tak jak mu nakazuje ustawa. Dlatego nie uwzględniono postanowień § 4 umowy dzierżawy. Kolegium stwierdziło, iż prawidłowo, zgodnie z art. 86b ust. 9 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, organ I instancji ustalił opłatę za brak decyzji, podwyższając ją zgodnie z obowiązującymi od l stycznia 2000 r. przepisami, o 500%.
Kolegium podkreśliło, iż decyzja o ustaleniu dopuszczalnej wielkości emisji zanieczyszczeń skierowana do C w D. wygasła wraz ze zbyciem przez tę jednostkę kotłowni i z tych względów odwołująca się spółka nie może powoływać się na dopełnienie wymogu posiadania decyzji. Kolegium nie uznało argumentu z odwołania o złożeniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej dopuszczalną wielkość emisji do powietrza argumentując, iż z faktem tym przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wiążą skutku w postaci zwolnienia z zastosowania zwyżki opłaty przewidzianej w art. 86b pkt 9.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. spółka z o.o., reprezentowana przez Zarząd: M. Z. i D. F. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § l pkt 5 kpa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9 i 77, a także wadliwy sposób naliczenia stawki poprzez przyjęcie stawek z 2001 r., mimo, że stan faktyczny odnosi się do II kwartału 2000r.
Skarżąca podkreśliła, iż wbrew treści uzasadnienia decyzji, przyjęto opłaty wniesione przez wydzierżawiającego, a nie przez skarżącą, przy czym skarżącą spółkę obciążono opłatą w wysokości 500% za brak decyzji. Ponadto w skardze ponownie podniesiono, iż A. s.c. zwracała się pismem z 31 marca 2000r. o wydanie decyzji, a następnie pismem z dnia 28 kwietnia 2000r. do Starostwa Powiatowego w O. Skarżąca przytoczyła treść odpowiedzi udzielonej jej przez Starostwo Powiatowe, w piśmie z dnia 23 maja 2000r., w którym była informowana o istniejącej możliwości wydania decyzji krótkoterminowej na podstawie przedłożonych dokumentów uzupełnionych o "Studium ochrony powietrza atmosferycznego" wykonane przez mgr. inż. M. w 1996 r. Decyzja ta miała obowiązywać przez okres potrzebny do sporządzenia nowej dokumentacji. W przekonaniu skarżącej starosta nie udzielił jej żadnych praktycznych informacji w jaki sposób ma uzyskać wskazane studium, a także nie wydał krótkoterminowej decyzji, przerzucając obowiązek skompletowania dokumentacji na spółkę, pomimo, iż organ dysponował dokumentacją wydaną na rzecz C. Na tej podstawie skarżąca domagała się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § l pkt 5 kpa.
Ponadto w ocenie skarżącej wadliwie naliczono stawki z II kwartału 2000r. podwyższając w ten sposób wysokość opłat w sposób niezgodny z prawem. Niezrozumiały jest dla skarżącej wywód Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich w Urzędzie Marszałkowskim, z którego wynika, że nawet w sytuacji, gdy brak decyzji o dopuszczalnej emisji wynika z opóźnienia urzędu właściwego do jej wydania, a jednostka nie ponosi winy za brak decyzji, zwyżka 500% winna być naliczona i wniesiona na rachunek Urzędu Marszałkowskiego. Skarżąca podniosła nadto, iż istnieje sprzeczność w rozumowaniu organów, które mimo uznania ją za podmiot emitujący zanieczyszczenia do powietrza pobrały opłatę za emisję zanieczyszczeń od B i zaliczyły ją na poczet opłat wynikających z decyzji wobec skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniesiono, iż zarzuty dotyczące postępowania toczącego się przed Starostą O. wykraczają poza zakres sprawy będącej przedmiotem decyzji Kolegium. Do rozpatrzenia sprawy opłaty wystarczyło Kolegium stwierdzenie, iż decyzja o dopuszczalnej wielkości zanieczyszczeń nie została na rzecz skarżącej wydana. Okoliczności zaś towarzyszące ubieganiu się przez skarżącą o wydanie tego rodzaju decyzji Kolegium uznało za nie mające znaczenia dla rozpatrywanej sprawy i nadal je za takie uznaje.
Ponownie wskazano na przepis art. 86b ust. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, na podstawie którego Marszałek Województwa mógł wydać decyzję ustalającą wysokość nie wniesionej opłaty stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Postępowanie bowiem w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez Marszałka w 2001 r. wobec czego można było zastosować stawki obowiązujące w tymże roku, a nie w roku 2000. Kwota zaś opłaty ustalona decyzją organu I instancji obejmuje całość nie wniesionej opłaty przez zobowiązany podmiot, tj wraz z kwotą wcześniej wpłaconą dobrowolnie przez B sp. z o.o./ która uznała, iż obowiązek zapłacenia opłaty podstawowej (bez 500% zwyżki) ciąży na niej.
Kolegium przyznało, iż wzmianka w osnowie decyzji organu I instancji o zapłaceniu części ustalonej opłaty może budzić pewne wątpliwości co do rozumienia w tej części decyzji, ale mogą być one wyjaśnione na wniosek skarżącej w drodze postanowienia na podstawie art. 113 § 2 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 97 ust. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.).
Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego.
Rozpoznając skargę Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym jako podjęta przedwcześnie, przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, które w przekonaniu skarżącej spowodowały, iż nie może wykazać się posiadaniem wymaganej prawem decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § l kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy.
Zdaniem Sądu, w warunkach niniejszej sprawy, organy prawidłowo ustaliły podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w II kwartale 2000 r., albowiem jak wynika z akt administracyjnych A Sp. z o.o. z siedzibą w W. była w tym czasie użytkownikiem kotłowni cieplnej w D., a więc korzystała gospodarczo ze środowiska. Zatem stosownie do treści art. 30 ust. l ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska obowiązana była posiadać decyzję ustalającą rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza.
Sąd podziela także stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż skarżąca nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji, o której mowa w powołanym art. 30 ust. l, tylko z tego powodu, że w stosunku do poprzedniego użytkownika rzeczonej kotłowni została wydana decyzja z mocą obowiązującą do dnia 31 grudnia 2000 r. Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja administracyjna jest aktem o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z tych względów zbędne było zapoznawanie się przez organy orzekające z dokumentacją, w oparciu o którą stosowny organ wydał decyzję na rzecz C w D. Faktem bezspornym jest, że przystąpienie przez jednostkę organizacyjna do prowadzenia działalności gospodarczej, w której występuje emisja zanieczyszczeń bez uprzedniego uzyskania decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy stanowi naruszenie prawa (delikt administracyjny), za które ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska - w art. 86b ust. 7 - przewiduje sankcję w postaci podwyższonej opłaty.
Ta opłata dodatkowa jest sankcją administracyjną, której celem jest wyeliminowanie wypadków wprowadzenia zanieczyszczeń do powietrza bez ustalenia w drodze decyzji ich rodzaju i ilości. Jednakże wymierzenie opłaty na podstawie art. 86b ust. 7 ustawy, nie może być oderwanie od rozważenia przyczyn i okoliczności, które spowodowały, iż jednostka organizacyjna nie posiada decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego; w wyroku z dnia 11 lutego 1999 r./ sygn. akt IV SA 990/96 (LEX nr 48199) Naczelny Sąd Administracyjny podnosił, iż podmiot który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.
Sąd podkreślał także, iż odrzucenie tego poglądu byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Ponadto w myśl poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 grudnia 1998 r. (OPS 13/98) "w sprawie o wymierzenie opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, gdy jednostka organizacyjna nie posiada decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności, z powodu których jednostka organizacyjna nie posiada decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy".
W świetle obowiązującego prawa podstawą każdego rozstrzygnięcia winno być dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. Zatem podmiot, któremu czyniony jest zarzut nie wywiązania się z obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku, jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.
Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarżąca, zarówno odwołaniu jak i w skardze, podnosiła, iż niedopełnienie obowiązku posiadania decyzji o emisji zanieczyszczeń jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. W ocenie Sądu organ II instancji, mimo posiadanych kompetencji reformatoryjnych, nie wyjaśnił w postępowaniu odwoławczym czy odwołująca się jednostka organizacyjna faktycznie złożyła w starostwie powiatowym wniosek o wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza i z jakich przyczyn nie wydano w tym przedmiocie rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego). Kwestie ta wymagają wyjaśnienia, co w konsekwencji uzasadnia zarzut wydania zaskarżonej decyzji przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7 i 77 § l kpa.
Organ winien rozważyć także, uwzględniając treść art. 61 kpa czy rzeczywiście wszczęcie postępowania z urzędu nastąpiło w dniu 22 stycznia 2001r. (data pisma zawiadamiającego stronę o wszczęciu postępowania) czy też nastąpiło wcześniej, np. z dniem skierowania przez Marszałka Województwa do spółki A pisma zobowiązującego ją do uiszczenia opłaty (patrz: postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt S.A. 654/81 ONSA 1981/1/15). Prawidłowe ustalenie tej daty jest niezbędne do ustalenia w jakiej wysokości zobowiązany podmiot miałby uiścić opłatę podwyższoną z tytułu braku stosownej decyzji.
W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny należało na podstawie art. 145 § l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270) orzec jak w sentencji.