Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 3 kwietnia 2000 r., IV SA 281/98

Sprawa

sprawy ze skargi Państwowych Zakładów Lotniczych "W.-O." S.A. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 grudnia 1997 r. (...) w przedmiocie wymierzenia godzinnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnej wielkości emisji substancji zanieczyszczających powietrze - oddala skargę.

Teza

Wprowadzanie przez jednostki organizacyjne do powietrza substancji zanieczyszczających powietrze, nie objętych decyzją o dopuszczalnej emisji w żadnym przypadku nie może oznaczać, iż działalność taka, naruszająca normy art. 25, art. 27 i art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, może być uznana za prawnie dozwoloną, a co za tym idzie, że naruszenie w ten sposób wymagań ochrony środowiska nie powinno spotkać się z konsekwencją w postaci kary pieniężnej określonej w art. 110 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. decyzją z dnia 3 lipca 1996 r. opartą na przepisach art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz par. 1 i par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 599/ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. 1994 nr 133 poz. 658 ze zm./, wymierzył Państwowym Zakładom Lotniczym "W.-O." S.A. w W. karę godzinową za przekroczenie dopuszczalnej do wprowadzenia do powietrza ilości ksylenu i benzenu przez emitor E 45 /kabiny malarskie/ w wysokości 17,85 zł/h, poczynając od dnia 15 maja 1996 r. godz. 14 do czasu ustania naruszenia wymagań ochrony środowiska.

Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Państwowych Zakładów Lotniczych "W.-O." S.A. w W., została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 grudnia 1997 r. W uzasadnieniu tej decyzji zostało podniesione, że skarżące Zakłady posiadają ostateczną decyzję Wojewody W. z dnia 26 czerwca 1995 r. o dopuszczalnej emisji. Pomiary kontrolne wykonane przez organ I instancji w dniu 15 maja 1996 r. wykazały przekroczenie dopuszczalnej emisji benzenu i ksylenu z emitora E 43. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż z faktu nie wymienienia benzenu w decyzji o dopuszczalnej emisji wynikała niedopuszczalność wymierzenia kary pieniężnej za tę substancję. Zdaniem organu odwoławczego, użycie w art. 110 ust. 1 pkt 1 alternatywy "lub" przesądza jednoznacznie, że sankcji karnej podlega także emitowanie substancji nie określonych decyzją wojewody. Wyjątek stanowią jedynie substancje nie ujęte w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/. Z kolei w odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego obliczenia emisji ksylenu organ odwoławczy wyjaśnił, że próbki przyjęte do obliczeń pobrano zgodnie z metodyką poboru prób gazów odlotowych /emisja/ i ich przygotowanie do analizy metodą chronografii gazowej, natomiast analizę wykonano zgodnie z "metodyką wykonywania pomiarów zawartości benzenu, toluenu /m+p/-ksylenu, o-ksylenu w gazach odlotowych /emisja/ metodą chromatografii gazowej z wzbogaceniem próbki".

W metodach tych nie podaje się ile prób należy brać do pomiaru emisji. Niesłuszny też jest zdaniem organu odwoławczego - zarzut strony skarżącej dotyczący dodania wartości emisji dopuszczalnej z kabiny malarskiej do wartości dopuszczalnej emisji z suszarki. Zgodnie bowiem z wymienionym wyżej rozporządzeniem dopuszczalna emisja zanieczyszczeń określana jest dla każdego źródła emisji i emitora Zakładu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Państwowe Zakłady Lotnicze "W.-O." S.A. w W. domagały się jej uchylenia. Skarżące Zakłady podtrzymały swój zarzut podniesiony w odwołaniu, że w decyzji z dnia 26 czerwca 1995 r. o dopuszczalnej emisji nie została określona emisja benzenu lecz emisja benzyny, której integralnym składnikiem jest benzen, którego ilościowej zawartości w benzynie nie można dokładnie określić. Jeżeli skarżące Zakłady posiadają decyzję na emisję mieszaniny węglowodorów, jaką jest benzyna, to i na wszystkie jej składniki bez wyjątku. Skarżące Zakłady zakwestionowały także naliczenie stężenia zawartości ksylenu w emitorach z dwóch prób, mimo pobrania trzech próbek. Pobranie trzech prób a wyliczenie średniej z dwóch może budzić skojarzenie manipulowania wynikiem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 1998 r. strona skarżąca pod swoje zarzuty podniesione w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest nieuzasadniona. Za pozbawione podstaw należał stanowisko strony skarżącej, że karami pieniężnymi za naruszenie wymagań ochrony środowiska, polegające na przekroczeniu co do rodzaju lub ilości substancji dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza mogą zostać obciążone jednostki organizacyjne wyłącznie za substancje określone w decyzji o dopuszczalnej emisji /art. 30 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Tak istotnie zawężającej odpowiedzialności jednostek organizacyjnych za wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających powietrze w sposób oczywisty i jednoznaczny zapisy art. 25 i art. 26 powołanej ustawy. Z przepisów tych wynika, że ochrona powietrza polega na zapobieganiu powstawaniu, na ograniczeniu lub na eliminowaniu wprowadzanych do powietrza substancji zanieczyszczających w celu zmniejszenia stężeń do dopuszczalnego poziomu. Decyzja wydana na podstawie art. 30 omawianej ustawy ma jedynie stanowić instrument prawny pomocny do osiągnięcia powyższego celu, poprzez uwzględnienie m.in. warunków klimatycznych oraz tła zanieczyszczeń danego terenu a także procesów technologicznych, w toku których powstawać będą zanieczyszczenia.

Stosownie do art. 27 ustawy jednostki organizacyjne są obowiązane stosować metody, technologie i środki techniczne chroniące powietrze przed zanieczyszczeniem. Także te jednostki na wprowadzanie wszystkich substancji zanieczyszczających powietrze muszą uzyskać decyzje na podstawie art. 30 o dopuszczalnej emisji. Wprowadzanie przez nie do powietrza substancji zanieczyszczających powietrze, nie objętych decyzją o dopuszczalnej emisji w żadnym przypadku nie może oznaczać, iż działalność taka, naruszająca normy art. 25, art. 27 i art. 30 ustawy, może być uznana za prawnie dozwoloną, a co za tym idzie, że naruszenie w ten sposób wymagań ochrony środowiska nie powinno spotkać się z konsekwencją w postaci kary pieniężnej określonej w art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jeżeli zatem z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że skarżące Zakłady emitują do powietrza benzen, objęty pkt 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, to na nich spoczywa obowiązek złożenia stosownego wniosku o objęcie tej substancji decyzją, wydaną na podstawie art. 30 ustawy. Emitowanie tej substancji bez uzyskania takiej decyzji oznacza, że do ustalenia przekroczenia dopuszczalnego stężenia zanieczyszczeń winny mieć zastosowanie kryteria określone w powołanym rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r.

O ile natomiast chodzi o zarzuty dotyczące obliczenia emisji ksylenu, to po pierwsze protokół z kontrolnego pomiaru emisji z dnia 15 maja 1996 r. został podpisany przez przedstawiciela strony skarżącej bez żadnych zastrzeżeń, a po drugie strona skarżąca nie powołała się na żaden przepis prawa, który by zezwolił na zakwestionowanie prawidłowości dokonanych w tym zakresie ustaleń. Podejrzenie o manipulację wynikami pomiaru przez organ orzekający, jako wykraczające poza ocenę legalności decyzji administracyjnej, nie mogło stanowić podstawy do zakwestionowania przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Z tych przyczyn oraz z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.