Uzasadnienie
Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania Urszuli T. od decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia 25 października 1985 nr 8381/53/85, odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce położonej w miejscowości Ch., decyzją z dnia 7 stycznia 1986 nr UAN. 8389-120/2954/85/86 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Na decyzję organu II instancji Urszula T. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie tej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę na fakt, że organ I instancji odmówił jej wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, powołując się na art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, podając w uzasadnieniu, że działka wprawdzie znajduje się na terenie, który uchwałą nr XXIV/83/82 Gminnej Rady Narodowej w D. z dnia 29 kwietnia 1982 r., zatwierdzającą ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, został przeznaczony na cele zabudowy jednorodzinnej, jednakże - zgodnie z zawartym w uchwale zastrzeżeniem - realizacja budownictwa na tym terenie może nastąpić po "rozwiązaniu szczegółowym dla całego terenu". Według informacji zawartej w decyzji, "rozwiązanie" takie nie zostanie opracowane przed upływem najbliższych 2 lat. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z takim samym uzasadnieniem, uznając, że uchwała o zatwierdzeniu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. zawiera zastrzeżenie, iż realizacja budownictwa mieszkalnego może nastąpić dopiero po opracowaniu i zatwierdzeniu szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, łącznie z przyległymi terenami w P. Skarżąca kwestionuje takie uzasadnienie decyzji, twierdząc, że organ tworzy "nie znaną prawu konstrukcję warunkowego planu zagospodarowania przestrzennego, z czego wyprowadza się negatywne dla obywatela wnioski". Zarzuca, że organ - wbrew art. 7 Kpa - nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych jej sprawy, z których wynika "jak żywotne dla obywatela znaczenie ma decyzja, o którą wnosi". Okoliczność, że uchwalony przez Gminną Radę Narodową w D. plan zagospodarowania przestrzennego nie będzie realizowany przez okres co najmniej 5 lat, budzi sprzeciw ze względów społecznych. Skarżąca twierdzi dalej, że sposób załatwienia jej sprawy stanowi "dowód przerzucania opieszałości administracji na barki obywatela w sytuacji, gdy na danym terenie nie ma on innych możliwości poprawy swych warunków mieszkaniowych".
Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu, odpowiadając na skargę Urszuli T., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku stwierdził, że Urszula T. zwróciła się pisemnie do Naczelnika Gminy D. "o wydzielenie z działki nr 225, stanowiącej własność jej rodziców, położonej w miejscowości Ch., działki budowlanej, na której to zamierza pobudować". Zdaniem Dyrektora Wydziału, należy domniemywać, że pismo to "zostało potraktowane jako wniosek o udzielenie zezwolenia na budowę" i Naczelnik Gminy odmówił udzielenia takiego pozwolenia, zgodnie bowiem z warunkiem zawartym w części opisowej planu realizacja budownictwa jednorodzinnego może nastąpić po opracowaniu i zatwierdzeniu miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania tego terenu, łącznie z przyległymi terenami zabudowy mieszkaniowej w P. Opracowanie planu szczegółowego - zdaniem Dyrektora Wydziału - może nastąpić "na wniosek Naczelnika Gminy przez Wojewódzkie Biura Planowania Przestrzennego w miarę wystąpienia potrzeb w tym przedmiocie, nie zaś z uwagi na chęć realizacji obiektu przez pojedynczą osobę". Wyrażenie zgody na zabudowę przez Urszulę T. posiadanej działki w jej obecnych granicach "spowoduje określone trudności w prawidłowym podziale i zagospodarowaniu tego terenu w przypadku przystąpienia do opracowania miejscowego planu szczegółowego". Zarzut opieszałości w sporządzaniu planu szczegółowego jest - zdaniem Dyrektora Wydziału - nieuzasadniony, gdyż "zapis" w tekście planu nie ustala terminu opracowania miejscowego planu szczegółowego". Odmowa wydania pozwolenia na budowę była zatem właściwa, gdyż takie pozwolenie byłoby sprzeczne z art. 3 i 29 ust. 5 prawa budowlanego. Artykuł 3 tego prawa bowiem stanowi, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, w myśl zaś art. 29 ust. 5 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Dyrektor Wydziału stwierdził ponadto, że "Przeniesienie prawa własności działki na obywatelkę Urszulę T. może nastąpić po zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki, który to plan winien być fragmentem miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego całego terenu".
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej wskazał, że działka, na której zamierza budować dom jednorodzinny, leży poza terenem przeznaczonym w planie na cele budownictwa komunikacyjnego, częściowo już zrealizowanego, a więc budowa domu nie koliduje z zamierzeniami planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy stwierdzić, że podanie Urszuli T., jak również pierwsze czynności organu administracji państwowej stopnia podstawowego, dotyczyły wydzielenia z działki rolnej w Ch., stanowiącej własność Krystyny i Mieczysława M., działki budowlanej o powierzchni 1200 m2. Nie jest natomiast jasne, dlaczego w wyniku tego postępowania wydano decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 225 we wsi Ch. Ze względu jednak na to, że w toku dalszego postępowania administracyjnego Urszula T. nie podnosiła zarzutów co do przedmiotu rozstrzygnięcia, lecz odwołała się od decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na budowę, a następnie wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji, utrzymującą w mocy decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę, Sąd uznał, że skarżąca zgodziła się na taką zmianę przedmiotu postępowania i dokonał oceny zgodności z prawem decyzji odmawiających udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z tym Sąd przede wszystkim dokonał ustaleń dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. i stwierdził, że uchwała nr XXIV/83/82 Gminnej Rady Narodowej z dnia 29 kwietnia 1982 r. w sprawie zatwierdzenia planu przestrzennego zagospodarowania Gminy D. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Sieradzu z dnia 15 czerwca 1984 nr 4 poz.
- Zgodnie więc z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./, obowiązującej do dnia 31 grudnia 1984 r., moc obowiązującą uchwała ta uzyskała z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Jeszcze przed jej opublikowaniem, a więc przed jej wejściem w życie, zarządzeniami Naczelnika Gminy D. zostały dokonane odstępstwa od planu zatwierdzonego tą uchwałą i opublikowane w Dzienniku Urzędowym WRN w Sieradzu z 1983 r. pod poz. 62, 63 i 64 oraz z 1984 r. pod poz.
- Zmiany dokonano również uchwałą nr VII/32/85 GRN w D. z dnia 19 lipca 1985 r. /Dz. Urz. Woj. Sieradzkiego Nr 8 poz. 149/. Ta ostatnia zmiana przeznacza działkę oznaczoną nr 310/2, położoną we wsi Ch. I, pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy, pod warunkiem zachowania rezerwy terenu o szerokości 5 m pod drogę dojazdową do istniejącego pawilonu handlowego. Tak więc argumenty organu administracji o całkowitym braku możliwości realizacji planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D., przed uchwaleniem planu szczegółowego nie odpowiadają praktyce stosowanej przez organy administracji państwowej w Gminie D. oraz Województwie Sieradzkim. Wskazują one na niejednakowe traktowanie obywateli zamierzających budować na terenie gminy.
Powstaje także kwestia, jakie znaczenie prawne ma zastrzeżenie zawarte rzekomo w załączniku do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, że w miejscowości Ch. I. /bądź też - jak dowodził na rozprawie przed sądem Dyrektor Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu - na części obszaru tej miejscowości/ budowa będzie dozwolona dopiero po sporządzeniu planu szczegółowego. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zastrzeżenie takie nie ma znaczenia prawnego. Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ stanowi jedynie w art. 26 ust. 2, że miejscowy plan ogólny określa obszary, dla których sporządza się plany szczegółowe i w świetle przepisów tej ustawy brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę, uzasadnionej tylko brakiem szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rzekomym zastrzeżeniem w załączniku do uchwały Gminnej Rady Narodowej, że na określonym obszarze tej gminy pozwolenia na budowę mogą być wydane dopiero po sporządzeniu planu szczegółowego.
Należy nadmienić, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 grudnia 1982 r. III ARN 14/82 wyraził pogląd, że "Art. 21 ust. 1 prawa budowlanego wymienia tylko plan miejscowy, bez sprecyzowania jego rodzaju. W takiej zaś sytuacji ograniczenie pojęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko do planu szczegółowego, nie znajduje podstaw w powołanych przepisach".
W odpowiedzi na skargę oświadczono, że wydanie Urszuli T. pozwolenia na budowę byłoby sprzeczne z art. 29 ust. 5 prawa budowlanego, który wymaga "wykazania przez stronę prawa dysponowania działką, a obywatelka Urszula T. właścicielem działki nie jest". Należy w związku z tym stwierdzić, że to oświadczenie organu nie wynika z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Nadto organ ten błędnie utożsamia ustawowy warunek wykazania się przez osobę ubiegającą się o pozwolenie na budowę "prawem do dysponowania nieruchomością" z prawem własności nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby w jakimkolwiek stadium postępowania organ czynił ustalenia, czy strona ma prawo do dysponowania nieruchomością. Stąd też podniesienie w odpowiedzi na skargę okoliczności nie ustalonej w toku postępowania administracyjnego jest niewłaściwe.
Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.