Uzasadnienie
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 14 maja 2001 r. na podstawie art. 31 par. 2 Kpa postanowił odmówić Wspólnocie Mieszkańców B. "P. P. B." dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zabudowy na terenie pracowniczych ogrodów działkowych na Forcie R. w W. przy ul. R. W jej uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z par. 6 Statutu Wspólnoty granicą jej działania jest obszar osiedla B. Od strony południowo-zachodniej granicę stanowi ul. R. Ponieważ Fort R. znajduje się po drugiej stronie ul. R. to terenu tego nie obejmuje ww. Wspólnota. Dalsze postępowanie w sprawie zabudowy na terenie ogrodów działkowych będzie się toczyło bez udziału Wspólnoty.
W zażaleniu na to postanowienie Wspólnota Mieszkańców B. wskazała, że to na wniosek Wspólnoty wszczęto postępowanie w sprawie zabudowy na terenie pracowniczych ogródków działkowych w forcie R. W tej sytuacji zasadne jest dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w sprawie. Nadto Wspólnota podniosła, że działa na terenie B. i Lasu B. Historyczne B. obejmowało bloki wojskowe przy ul. R. i Fort R. w Parku Leśnym. Fort jest zabytkiem historycznym i dlatego Wspólnota ma prawo protestować przeciw budowie wewnątrz fortu prywatnych garaży, domów letniskowych i ogródków działkowych.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 18 lipca 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając stanowisko w nim zawarte. Nadto organ odwoławczy podał, że organizacja społeczna wykraczając z roszczeniami poza teren statutowego działania powinna wykazać interes prawny oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Wydane postanowienie nie wyklucza możliwości udziału Wspólnoty w tym postanowieniu na warunkach określonych w art. 31 par. 5 Kpa tzn. organ może zawiadamiać ją o toczących się czynnościach i brać pod uwagę jej poglądy wyrażone w sprawie.
W skardze na to postanowienie Wspólnota Mieszkańców B. "P. P. B." podniosła zarzut naruszenia ustawy o ochronie środowiska naturalnego, która daje uprawnienia strony każdemu kto występuje w obronie środowiska. Budowa garaży na terenie Fortu R. narusza stosunki wodne. Ponadto "wycięto tam liczne drzewa".
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na par. 6 statutu skarżącej Wspólnoty, który określa terytorialne granice jej działania. Zapis ten ogranicza miejscowo zakres roszczeń tej organizacji co do jej statutowych celów. Prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego dotyczy Fortu R. a więc terenu, który znajduje się poza obszarem określonym w statucie Wspólnoty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to prawo Sądu do uwzględnienia z urzędu stwierdzonych uchybień niezależnie od tego czy zostały podniesione w skardze.
Stosownie do treści art. 31 par. 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1/ wszczęcia postępowania, 2/ dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu
- jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Zgodnie z art. 31 par. 3 Kpa organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
Przez organizację społeczną w pojęciu Kodeksu postępowania administracyjnego rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne, które mają określone ustawowe podstawy swojej działalności i wpisane są w odpowiednim urzędowym rejestrze. Wpis taki potwierdza, że dana organizacja społeczna spełnia rygory wymagane przez odpowiednie przepisy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2001 r. w sprawie II SA 968/00 zajął stanowisko, że organizacja społeczna musi mieć ustawową podstawę do samodzielnego działania być zarejestrowana w odpowiednim rejestrze urzędowym.
Grupy obywateli nie mające ustawowych podstaw do samodzielnego działania i nie zarejestrowane w odpowiednim rejestrze urzędowym nie są organizacjami społecznymi.
Skład sądzący w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko.
Jak wynika z informacji Przewodniczącego Rady Gminy W.-B. skarżąca Wspólnota jako samorządowa grupa obywatelska, jest jednostką niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej /osiedla/ i została zarejestrowana przez Komisję Samorządności Gminy W.-B.
Powoływanie jednostek niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej może przewidywać statut rady gminy, co stanowi art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Skarżąca Wspólnota nie ma więc ustawowej podstawy do samodzielnego działania, skoro tę podstawę stanowi statut Rady Gminy W.-B., a więc akt prawny niższego rzędu.
Jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego mogły brać udział w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z ochroną środowiska na prawach strony, na podstawie art. 100 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, ale przepis ten został skreślony z dniem 1 stycznia 2001 r. na podstawie art. 56 pkt 17 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/. Nie istnieje więc obecnie żaden przepis ustawowy mogący stanowić podstawę prawną działania samorządowych grup obywatelskich w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 26 marca 1992 r. SA/Wr 300/92, iż brak regulacji w ustawie o samorządzie terytorialnym przyznającej sołectwom, dzielnicom, osiedlom prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych przez Kodeks postępowania administracyjnego, wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy w formie uchwały organu gminy, pozycji podmiotu na prawach stropy w postępowaniu administracyjnym.
Tym bardziej takiego prawa nie mogą mieć jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej osiedla.
W wyroku tym wyjaśniono, że z zakresu pojęcia "organizacja samorządowa" należy wyłączyć samorząd terytorialny a zatem wszystkie organy tego samorządu łącznie z organami jednostek pomocniczych tego samorządu, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Przepis art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa stanowi, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach samorządu terytorialnego, rozumie się przez to organy gmin. Pod pojęciem "organ gminy" należy rozumieć nie tylko organy gmin określone w rozdziale 3 ustawy ale również organy jednostek pomocniczych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wchodzą one bowiem w zakres pojęcia "organ samorządu terytorialnego" a nie w zakres; pojęcia "organizacja samorządowa".
Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 września 2002 r. III RN 144/01 wyraźnie stwierdził, że jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 5 Kpa, a zatem nie może skutecznie się domagać przyznania jej statusu podmiotu na prawach strony na podstawie art. 31 par. 5 Kpa. Organizacja społeczna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to wyłącznie dobrowolne zrzeszenie osób urzeczywistniające przedmiotowe cele statutowe w interesie swoich członków, czyli podmiot typu korporacyjnego. Wymogów tych nie spełnia skarżąca Wspólnota.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.