Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 grudnia 1992 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z dnia 16 listopada 1968 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w S. przy ul. D. P. nr 93, oznaczonej jako działka nr 73/3 o powierzchni 1358 m2, oraz utrzymującej w mocy to orzeczenie decyzji Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 2 kwietnia 1969 r. Ustalono, że pismem z dnia 25 października 1967 r. Okręgowe Przedsiębiorstwo Handlu Opałem w W. wystąpiło o wywłaszczenie powyższej nieruchomości. Powołało się na lokalizację szczegółową z dnia 21 lipca 1967 r. Wywłaszczenie orzeczono ze stwierdzeniem, że wywłaszczony grunt jest niezbędny pod budowę składu węgla. Jako podstawę prawną wskazano art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/. Zdaniem Ministra, nie było podstaw do wywłaszczenia na podstawie tego przepisu, ponieważ budowa składu opału nie była ujęta w zatwierdzonych planach gospodarczych, nie stanowiła obiektu użyteczności publicznej ani nie służyła obronności kraju. Skład węgla jest placówką handlową przynoszącą zyski. Na dzierżawionej przez Przedsiębiorstwo działce nr 73/3 znajdował się czynny punkt handlu opałem w S. W takim wypadku zachodziła potrzeba najwyżej ograniczenia własności na podstawie art. 4 cytowanej ustawy. Dlatego należało stwierdzić nieważność omawianego orzeczenia na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a w konsekwencji również nieważność decyzji utrzymującej w mocy to orzeczenie.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi w S. wyjaśnia, że w myśl decyzji Wojewody (...) z dnia 31 sierpnia 1991 r. jest wieczystym użytkownikiem powyższej nieruchomości. W systemie gospodarki planowej, jaka wówczas obowiązywała, realizacja wszystkich celów wymienionych w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej ujęta była w ramy planów gospodarczych. Cel użyteczności publicznej rozumiany był szeroko jako cel społecznie pożyteczny. Budowa składu węgla odpowiadała takiemu kryterium (...).
W odpowiedzi na skargę potwierdzono stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na rozprawie sądowej, a także w załączniku do protokołu rozprawy, pełnomocnik zainteresowanych sformułował zarzut, że Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne "S." spółka z o. o. w S., występujące jako podmiot popierający skargę, nie ma przymiotu strony. Jest to zarzut o charakterze zasadniczym, gdyż podmiot nie mający przymiotu strony nie jest uprawniony do złożenia skargi /art. 197 Kpa/ i do uczestnictwa w postępowaniu. Brak zaś uprawnienia do wniesienia skargi wiąże się z brakiem przesłanki o charakterze materialnoprawnym, powodując oddalenie skargi bez potrzeby rozważania, czy skarga jest uzasadniona ze względów merytorycznych. Należy więc w pierwszej kolejności ustosunkować się do tego zarzutu.
Z dniem 1 czerwca 1993 r. Przedsiębiorstwo Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi w S., na mocy decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 31 maja 1993 r., uległo likwidacji. Jak stwierdza decyzja Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 19 sierpnia 1993 r., a także oświadczenie zawarte w umowie notarialnej z tej samej daty, majątek zlikwidowanego Przedsiębiorstwa stał się własnością Skarbu Państwa i nadal tą własnością pozostaje. Nie nastąpiło zatem przejęcie majątku na własność Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "S.", gdyż na podstawie wyżej wymienionej umowy notarialnej Przedsiębiorstwo to uzyskało jedynie prawo odpłatnego korzystania i pobierania pożytków z (...) własności Skarbu Państwa. W tej sytuacji, co słusznie podkreślił pełnomocnik zainteresowanych z powołaniem się na postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 12 października 1993 r., Przedsiębiorstwo "S." nie jest następcą prawnym zlikwidowanego Przedsiębiorstwa Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi. Okoliczność ta jednak nie przesądza jeszcze o tym, że Przedsiębiorstwo "S." nie ma przymiotu uprawniającego do udziału w postępowaniu sądowym na prawach strony /art. 202 par. 2 Kpa/.
Postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, sprowadza się w rezultacie do ustalenia, jaki podmiot ma być właścicielem nieruchomości będącej w dniu wydania zaskarżonej decyzji własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym zlikwidowanego Przedsiębiorstwa. W żadnym wypadku nie dotyczy to Przedsiębiorstwa "S.", skoro Przedsiębiorstwo to w wyniku zawartej umowy nie nabyło własności nieruchomości. Nie nabyło również prawa wieczystego użytkowania (...). W par. 16 ust. 3 i 4 umowy notarialnej jest jedynie zobowiązanie "oddającego" do przeniesienia tego prawa w przyszłości. Stanowi to dodatkowy argument, że Przedsiębiorstwo "S." nie jest następcą prawnym zlikwidowanego Przedsiębiorstwa w sprawie dotyczącej własności omawianej nieruchomości.
Powyższe stwierdzenia jednak, jak już podkreślono, nie wyłączają uprawnienia Przedsiębiorstwa "S." do udziału w postępowaniu na prawach strony z mocy art. 202 par. 2 Kpa (...)
Już choćby z racji zobowiązania się Skarbu Państwa /"oddającego"/, zawartego w umowie notarialnej /par. 2, 3, 4/, do przeniesienia na Przedsiębiorstwo "S." wieczystego użytkowania gruntu oraz z racji prawa do nakładów na grunt występuje oczywisty związek pomiędzy wynikiem postępowania w tej sprawie a prawami Przedsiębiorstwa "S." w rozumieniu art. 202 par. 2 Kpa bez względu na to, czy są to prawa rzeczowe, czy obligacyjne. Wspomniany przepis bowiem takiego rozróżnienia nie zawiera.
Skarga w tej sprawie została wniesiona przez Przedsiębiorstwo Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi w S., które w dniu orzekania przez sąd już nie działało, ponieważ zostało zlikwidowane z dniem 1 czerwca 1993 r. zarządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 31 maja 1993 r. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w dziale dotyczącym postępowania przed sądem administracyjnym nie rozstrzygają kwestii, jaki podmiot powinien w takim wypadku brać udział w postępowaniu sądowym jako strona skarżąca. Pozostaje więc jedynie ogólne odesłanie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, zawarte w art. 211 Kpa. Na tle przepisów kodeksu postępowania cywilnego można stwierdzić, że likwidacja przedsiębiorstwa państwowego jest równoznaczna z utratą przez tę stronę zdolności sądowej /art. 174 par. 1 pkt 1 Kpc/. Na miejsce takiej strony wstępuje wówczas ogólny następca prawny /art. 180 par. 1 pkt 2 Kpc/.
Jak wynika z powołanego już zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 31 maja 1993 r., likwidacja Przedsiębiorstwa Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi w S. nastąpiła na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 51 poz. 298 ze zm./, to jest w celu oddania majątku tego Przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania na czas oznaczony. Oddanie do odpłatnego korzystania następuje w takim wypadku na podstawie umowy zawartej w imieniu Skarbu Państwa przez organ założycielski /art. 39 ust. 1 tej ustawy/. W tej sytuacji należy stwierdzić, że ogólnym następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego, które uległo likwidacji w celu oddania jego majątku do odpłatnego korzystania na czas oznaczony na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 51 poz. 298 ze zm./, jest Skarb Państwa. Jest to jednocześnie podmiot wstępujący jako skarżący na miejsce zlikwidowanego w tym trybie przedsiębiorstwa, które wniosło skargę do sądu administracyjnego.
Zarządzenie o likwidacji Przedsiębiorstwa Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi w S. wydał Minister Przemysłu i Handlu. Pełnomocnik tego Ministra zawarł również umowę o oddaniu mienia do odpłatnego korzystania. Minister więc jest podmiotem uprawnionym do reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu przed NSA. Na rozprawie sądowej poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik Ministra Przemysłu i Handlu złożył oświadczenie, że popiera skargę. Skarga więc mogła być merytorycznie rozpoznana.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji również z punktu widzenia zawartych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia nie były wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu z powodu rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/. Przepis ten uzasadniał wywłaszczenie, jeżeli nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
Niezrozumiałe jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie o możliwości poprzestania "na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego" z zastosowaniem art. 4 tej ustawy wywłaszczeniowej ze względu na fakt, że na spornej nieruchomości już znajdował się skład opału, skoro nie wskazano jednocześnie, na czym wspomniane ograniczenie miało polegać. Nie to jednak jest najważniejsze. W celu wykazania, że nastąpiło rażące naruszenie art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy wywłaszczeniowej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji podkreśla, że z akt sprawy nie wynika, aby "budowa składu opału była ujęta w zatwierdzonych planach gospodarczych". Taka sytuacja istotnie występuje, ponieważ nawet we wniosku o wywłaszczenie nie powołano się na tego rodzaju plan czy plany. Nie mogło to jednak stanowić wystarczającej podstawy stwierdzenia nieważności wywłaszczenia z tej przyczyny. Artykuł 15 omawianej ustawy wywłaszczeniowej, dotyczący wymagań stawianych wnioskom o wywłaszczenie oraz wskazujący, jakie dokumenty powinny być dołączone do wniosku, nie wymieniał obowiązku dołączenia dokumentu stwierdzającego, że projektowane zadanie inwestycyjne zostało ujęte w zatwierdzonych planach gospodarczych. Możliwe więc było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bez dołączania takiego dokumentu. W każdym razie brak w aktach sprawy dowodu o ujęciu projektowanej inwestycji w postaci składu opału w planach gospodarczych nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że rzeczywiście była to inwestycja, której realizacja miała następować poza takimi planami. Nie było więc nie budzącego wątpliwości ustalenia o braku zamieszczenia w planach gospodarczych tej inwestycji. Skoro z tej przyczyny stwierdzono nieważność wywłaszczenia, decyzję taką wydano bez należytego wyjaśnienia sprawy, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 77 par. 1 Kpa. Dlatego na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa należało tę decyzję uchylić.
Artykuł 208 Kpa, zawierający samodzielną regulację dotyczącą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania przed NSA, dopuszcza orzeczenie o zwrocie kosztów tylko na rzecz strony skarżącej w razie uwzględnienia skargi. Skoro Przedsiębiorstwo "S." nie wnosiło skargi ani nie jest następcą prawnym strony skarżącej, wniosek tego Przedsiębiorstwa o zasądzenie kosztów postępowania podlega oddaleniu.