Uzasadnienie
Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 20 lipca 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w wyniku rozpatrzenia wniosku Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/ - utrzymał w mocy swą decyzję z dnia 14 lutego 2001 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia 25 lipca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-2 w części dotyczącej przejścia przez dolinę rzeki P. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, iż w załączniku graficznym do wskazań lokalizacyjnych w miejscu przejścia autostrady przez rzekę P. "sygnalizowany" jest istniejący most. Podobnie w materiałach załączonych do wniosku Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, które służyły wydaniu decyzji ustalającej lokalizację wskazano na istniejący most.
Równocześnie jednaka jak podniesiono Wojewoda K. wydając decyzję ustalającą lokalizację autostrady musiał wziąć pod uwagę interes gminy S., która ze względu na potrzeby w zakresie gospodarki wodnej ujęte w "Programie małej retencji wód powierzchniowych dla potrzeb rolnictwa na terenie byłego województwa konińskiego" przewidziała na przedmiotowym terenie umiejscowienie zapory i zbiornika retencyjnego. Wojewoda K., ze względu na planowany zbiornik retencyjny w zakresie przejścia autostrady przez rzekę P., zawarł zatem ustalenie, iż nastąpi ono w formie estakady a nie mostu autostradowego.
Organ nadzoru zwrócił też uwagę, że uchwałą z dnia 26 października 2000 r. Rada Gminy w S. odrzuciła zarzut Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym lokalizacji wymienionego wyżej zbiornika wodnego.
W ocenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarówno wskazania lokalizacyjne jak i materiały służące wydaniu decyzji lokalizacyjnej wiązały orzekający w postępowaniu zwykłym organ, ale nie przesądzały rozwiązań technicznych, które pojawią się dopiero w projekcie budowlanym.
Stąd na mapie określającej przebieg autostrady "trudno było nie oznaczyć istniejącego mostu", lecz jednocześnie w części tekstowej Wojewoda K. wyraźnie określił, że przejście przez dolinę rzeki P. nastąpi w formie estakady. Nie oznacza to sprzeczności decyzji lokalizacyjnej w zakresie przebiegu autostrady ze wskazaniami lokalizacyjnymi i materiałami załączonymi do wniosku Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad.
Sprawa ta była przedmiotem odwołań, a następnie rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z czym zarzut niezgodności tekstu decyzji Wojewody K. z załącznikiem graficznym należy uznać za chybiony.
Według organu nadzoru Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 1997 r. dokonał również oceny decyzji Wojewody K. z dnia 25 lipca 1996 r. wraz z załącznikiem graficznym nr 5 i nie wskazał w części wymienionego załącznika naruszenia prawa, a tym samym zarzuty skarżącego w zakresie braku podpisu na załączniku - w świetle ustaleń Sądu, które wiążą organ administracji publicznej nie mogą być uznane za przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.
W złożonej skardze Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad wnosił o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Strona skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie nadzorcze wszczęte na jej wniosek nie zostało bezpośrednio podjęte po przywołanym już wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dalszy tok nadano mu dopiero po wystosowaniu przez Agencję pisma z dnia 19 października 2000 r. zawierającego wskazanie na szereg nowych, dotąd jeszcze nie badanych przez organ nadzoru i sąd administracyjny rażących uchybień decyzji Wojewody K., to jest:
1/ braku zgodności wymienionego rozstrzygnięcia ze wskazaniami lokalizacyjnymi oraz wnioskiem wszczynającym postępowanie o ustalenie lokalizacji autostrady, 2/ braku odnotowania zmiany w postaci estakady w załączniku graficznym do decyzji Wojewody K., 3/ naruszenia, art. 107 par. 1 Kpa w odniesieniu do załącznika graficznego, skoro nie zawiera on podpisu oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej, a tylko pieczęć Urzędu Wojewódzkiego w K. Zdaniem strony skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 1997 r. wypowiedział się tylko co do legalności poprzedniej decyzji nadzorczej, w zakresie istnienia wskazanej przez tę decyzję nadzorczą wady kwalifikowanej rozstrzygnięcia Wojewody K., wymienionej w art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa.
Nie można było jednak przyjmować, że powołane orzeczenie sądowe swą mocą wiążącą objęło także zbadanie istnienia innych wad kwalifikowanych, które zostały przedstawione organowi nadzoru do rozpoznania później tj. w piśmie z dnia 19 października 2000 r.
Przedmiotem oceny Sądu była przecież nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, ale decyzja zapadła w postępowaniu nadzorczym. Inny pogląd oznaczałby wkraczanie przez Sąd w kompetencje organu nadzoru.
Co do ustosunkowania się do treści pisma zawierającego uzupełnienie wniosku zgłoszonego w postępowaniu nadzwyczajnym skarga zarzuciła zaskarżonej decyzji także:
1/ błędność twierdzenia organu nadzoru, że przebieg autostrady jest zgodny ze wskazaniami lokalizacyjnymi i materiałami załączonymi przez wnioskodawcę, 2/ brak uprawnienia Wojewody K. modyfikowania zamiarów inwestycyjnych wnioskodawcy /wniosek w określonym kształcie należało uwzględnić lub odmówić wydania na jego podstawie decyzji lokalizacyjnej/ - gospodarzem postępowania lokalizacyjnego jest bowiem wnioskodawca, 3/ niezrozumiałość argumentacji w kwestii niezgodności części tekstowej decyzji Wojewody K. z jej załącznikiem graficznym - jeżeli bowiem część tekstowa przewidywała estakadę, to obiekt ten winien znaleźć odzwierciedlenie w załączniku graficznym, a ten przewiduje nasyp z mostem - zachodzi więc, wobec braku korekty załącznika graficznego - oczywista sprzeczność obu części decyzji.
Załącznik graficzny nie był wcale przedmiotem oceny Sądu w wyroku z dnia 11 października 1997 r., stąd w oparciu o ten wyrok, nie można było wywodzić nieistnienia wad wskazanych przez stronę skarżącą /także co do braku stosownych podpisów na tym załączniku/.
W istocie więc organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję uchylił się od potrzeby dokonania oceny argumentacji prawnej wskazanej przez stronę skarżącą.
Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie powtarzając dotychczas prezentowaną argumentację i twierdząc, że skarga stanowi w rzeczywistości "polemikę z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1997 r.", skoro w ocenie organu nadzoru w tym orzeczeniu zaakceptowano zgodność z prawem rozstrzygnięcia Wojewody K. w zakresie przejścia autostrady przez rzekę P. estakady oraz legalność załącznika graficznego do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i prowadzi do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z obrotu prawnego, poprzez ich uchylenie.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zadaniem Sądu jest co do zasady kontrola pod względem zgodności z prawem, przy czym regułą w dokonywanej w postępowaniu sądowym ocenie legalności jest brak związania granicami skargi tzn. zawartymi w niej zarzutami czy wnioskami /art. 51 powołanego aktu prawnego/.
Oznacza to, że Sąd jest władny wskazać na inne /niż podniesione w skardze/ istotne dla wyniku sprawy wadliwości zastosowanego aktu lub wyeliminować ten akt z obrotu prawnego w innej formie niż to wnioskował skarżący.
Zapis ten nie może być jednak interpretowany jako zezwalający na odstępowanie także od przedmiotu konkretnego postępowania sądowego i dający na tej podstawie upoważnienie do budowania wniosków co do mocy wiążącej wydanego orzeczenia sądowego w kwestiach, w których Sąd się wcale nie wypowiadał.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już zwracano uwagę na konieczność postrzegania oceny, o jakiej mowa w art. 30 ustawy o NSA, poprzez pryzmat związku z zakresem kontroli przeprowadzonej przez Sąd w danej sprawie /por. wyroki NSA z dnia: 10 czerwca 1998 r. I SA 1071/97, 22 marca 1999 r. IV SA 527/97, 15 stycznia 1998 r. II SA 1560/97/.
W świetle ukształtowanego orzecznictwa nie może też budzić obecnie wątpliwości odrębność i samodzielność postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której organ ma obowiązek rozstrzygania tylko w granicach określonych w art. 156 par. 1 Kpa tzn. - czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym jest dotknięta wadą kwalifikowaną, a nie orzekanie co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym /por. wyrok NSA z dnia 28 marca 1985 r. I SA 89/85 - ONSA 1985 Nr 1 poz. 30; wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r. V SA 1062/86 - ONSA 1987 Nr 1 poz. 35; uchwała SN z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91 - Wokanda 1991 nr 11; postanowienie SN z dnia 17 lutego 1993 r. III ARN 98/92 - nie publ./.
Według stanowiska Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu, potwierdzonego wprost także w odpowiedzi na skargę i wypowiedzi pełnomocnika na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku - determinujące znaczenie dla sposobu zakończenia przedmiotowego postępowania nadzorczego w badanych aktualnie w postępowaniu sądowym rozstrzygnięciach miała ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1997 r.
Tymczasem istota oceny prawnej zawartej w tym orzeczeniu Sądu sprowadza się jedynie, co trafnie podkreśla strona skarżąca, do braku wykazania przez decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1996 r., aby istniały powody do stwierdzenia nieważności /w oznaczonej części/ decyzji Wojewody K. z dnia 25 lipca 1996 r. z przyczyn wyłuszczonych przez organ nadzoru, a w szczególności wobec błędności powoływania się na wydanie decyzji z postępowania zwykłego bez podstawy prawnej oraz uznawania /w świetle podniesionych przez organ nadzoru okoliczności/, aby rozstrzygnięcie to obarczone było wadą kwalifikowaną wskazaną w ar 156 par. 1 pkt 5 Kpa.
Fakt skasowania omawianym orzeczeniem błędnego rozstrzygnięcia nadzorczego spowodowanymi wskazanymi w nim motywami nie wykluczał zatem wcale rozważenia przez organ wymieniony w art. 157 par. 1 Kpa innych przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, a zwłaszcza dokonania, w granicach wynikających z art. 156 par. 1 Kpa, oceny okoliczności podniesionych przez Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w piśmie z dnia 19 października 2000 r.
Zupełnym nieporozumieniem jest też twierdzenie organu nadzoru, iż przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 marca 1997 r. była decyzja Wojewody K. z dnia 25 lipca 1996 r.
Tego rodzaju twierdzenie świadczy o braku dostrzegania różnicy w funkcji i zakresie postępowania zwykłego i nadzorczego oraz znaczenia w obu zapadających rodzajach postępowania rozstrzygnięć.
Na zakończenie tej sekwencji uwag, należy podkreślić, iż wynik postępowania nadzorczego byłby z zasady przesądzony, gdyby Sąd przed zakończeniem postępowania nadzorczego oddalił skargę na decyzję zapadłą w postępowaniu zwykłym.
W niniejszej sprawie uprzedni wyrok Sądu dotyczył jedynie wyeliminowania ze ściśle wskazanych względów decyzji nadzorczej.
Biorąc pod uwagę wykazaną wyżej błędność postrzegania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast znaczenia dla wyniku sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1997 r. nie może budzić wątpliwości, iż rolą organu nadzoru było wyczerpujące i wszechstronne ustosunkowanie do sformułowanych w uzupełnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. argumentów Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad i przekonującej oceny zastrzeżeń wnioskodawcy w płaszczyźnie art. 156 par. 1 Kpa.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie sprostała temu wymaganiu.
Przede wszystkim zgodzić się należy z zastrzeżeniem strony skarżącej, iż stanowisko organu nadzoru akceptujące dokonaną w postępowaniu zwykłym modyfikacje kształtu zamierzenia wskazanego przez Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad pomija uwzględnienie, zasadniczej w konstrukcji postępowania lokalizacyjnego, zasady, iż decyzja o jakiej mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. 1994 nr 127 poz. 627 ze zm./ jest wydawana na wniosek wskazanego w nim podmiotu.
Oznacza to, co podkreślił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2001 r. IV SA 656/99 /nie publ./, iż wnioskodawca występuje w roli gospodarza sprawy - w takim rozumieniu, że rozstrzygający organ może, co prawda /gdy prawo daje ku temu podstawy/ złożonego wniosku nie uwzględnić - ale z wykluczeniem już uprawnienia do ingerencji w istotę rozwiązań ujętych we wniosku, poprzez skorygowanie zamierzenia wnioskodawcy.
To przecież wnioskodawca /a nie organ/ będzie w przyszłości podejmować starania o doprowadzenie do skutku określonego /według jego oceny i możliwości/ przez niego zamierzenia.
Niezależnie od przeoczenia przez organ nadzoru konsekwencji prowadzenia postępowania lokalizacyjnego na wniosek należy zakwestionować podane w zaskarżonej decyzji, bez wystarczającego wyjaśnienia, próby usprawiedliwienia modyfikacji zamierzeń wnioskodawcy poprzez odwołanie się do możliwości określenia przez organ prowadzący postępowanie zwykłe warunków technicznych realizacji oraz do konieczności uwzględniania interesu Gminy S. Co do kwestii określenia warunków technicznych realizacji, to nie kwestionując, iż organ wydający decyzję o ustaleniu /lokalizacji autostrady/ takie uprawnienia posiada z mocy art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o autostradach płatnych, wypada zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja całkowicie pomija fakt podawania przez wnioskodawcę, już na etapie poprzedzającym udzielenie wskazań lokalizacyjnych, obok propozycji co do ogólnego przebiegu autostrady także charakterystyki podstawowych obiektów budowlanych /art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o autostradach płatnych/.
Przedstawioną zatem we wniosku, o jakim mowa w art. 20 ustawy o autostradach płatnych charakterystykę podstawowych obiektów budowlanych, a nie tylko sam proponowany "ogólny przebieg" autostrady, należy zakwalifikować jako będącą przedmiotem oceny w ramach udzielania wskazań lokalizacyjnych.
W ocenie Sądu termin "charakterystyka podstawowych obiektów budowlanych", należy rozumieć jako zawierający co najmniej określenie rodzaju obiektu występującego w proponowanym ogólnie przebiegu autostrady.
Bez uwzględnienia powyższych uwag wraz z przeprowadzeniem szczegółowej analizy istoty odmienności pomiędzy zamierzeniem zaproponowanym przez wnioskodawcę /już na etapie udzielania wskazań lokalizacyjnych/, a korektą tego zamierzenia dokonaną przez Wojewodę K. w decyzji lokalizacyjnej - pogląd organu nadzoru usprawiedliwiający rozwiązanie orzeczone w postępowaniu zwykłym, jako mieszczące się w ramach określenia warunków technicznych realizacji - należy uznać za dowolny.
W odniesieniu do wskazania na konieczność uwzględnienia interesów Gminy S. jako przesądzających o potrzebie modyfikacji zamierzenia zaproponowanego przez wnioskodawcę nie sposób pominąć, iż rozwiązania przewidziane przez ustawę o autostradach płatnych są wyrazem docenienia przez ustawodawcę roli autostrad dla rozwoju całego kraju. Stąd też art. 25 tego aktu prawnego stanowi, że nawet przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym są wyłączone w sprawach związanych z lokalizowaniem autostrad.
Ustawodawca przewidując, w przypadku autostrad, w miejsce typowej procedury planistycznej /i wydawanych na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu/ zupełnie odrębny tok postępowania w rozdziale czwartym omawianej ustawy uwzględnił co prawda potrzebę zapoznawania się ze stanowiskiem organów samorządu terytorialnego, ale tylko w ściśle określonym trybie i z całą pewnością bez nadawania temu stanowisku nadrzędnego, decydującego znaczenia /chodzi przecież o opinie, które ze swej istoty nie mają wiążącego charakteru/.
Zaskarżona decyzja nie przeprowadza w sposób całościowy analizy postawy Gminy S. /np. pomija etap udzielania wskazań lokalizacyjnych/ a jej wywody co do konieczności uwzględnienia przez Wojewodę K. /jako okoliczności przesądzającej/ interesu tej jednostki samorządu terytorialnego, są całkowicie gołosłowne z punktu widzenia argumentacji prawnej.
W ocenie Sądu zupełnie nieprzekonujące są też rozważania zaskarżonej decyzji co do oceny załącznika graficznego do rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewodę K. Kwestia zapewnienia jego zgodności z częścią tekstową decyzji lokalizacyjnej oraz właściwych podstaw do identyfikacji tego załącznika jako integralnej części decyzji to zagadnienie pierwszoplanowe z punktu widzenia procedury administracyjnej.
Wbrew stanowisku organu nadzoru, bezpodstawne w tym względzie było w każdym razie, w ramach oceny decyzji lokalizacyjnej, odwoływanie się do znaczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1997 r.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 powoływanej już ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Brak podzielenia wniosku skargi w przedmiocie formy wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego wynika ze stanowiska Sądu, iż zakwestionowanie oceny organu nadzoru nie jest równoznaczne z koniecznością wydawania w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego wyroku opartego na treści art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.