Uzasadnienie
W dniu 4 września 2001 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął wniosek Pana K. K. właściciela firmy I.. Wniosek ten zawierał szereg istotnych pytań:
- 1. czy kierownik budowy ma obowiązek nie przyjąć do odbioru wyrobów budowlanych, nie mających stosownych dokumentów dopuszczających do obrotu i stosowania w budownictwie na terenie Polski?
- 2. czy ja i moi pracownicy mają prawo nie odebrać wyrobu budowlanego (w tym przypadku zamków) nie posiadającego dokumentów dopuszczających do stosowania w budownictwie?
- 3. czy obowiązkiem wprowadzającego do obrotu nowe wyroby budowlane (w tym przypadku zamki z importu) jest posiadanie stosownych dokumentów dopuszczających dany wyrób do obrotu i stosowania w budownictwie, a jeżeli nie ma odpowiednich norm, zlecić badanie wyrobu w jednostce do tego upoważnionej?
- 4. jakie są sankcje i przepisy karne w przypadku sprzedaży i tym samym wprowadzeniu do obrotu wyrobu budowlanego bez dokumentów dopuszczających do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie?
Ponadto z pisma można było domniemywać, że pan K. wnosi o sprawdzenie, czy zamek do drzwi całoszklanych typu S-508, którego dostawcą jest G. Spółka z o.o. z siedzibą w L., nie narusza przepisów art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm).
Zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2001r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wyrobu zamka do drzwi całoszklanych typu S-508, którego dostawcą jest G. Sp. z o.o., z art. 10 ustawy Prawo budowlane.
Decyzją z dnia [...] lutego 2002r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 105§ 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wyrobu – zamka drzwi całoszklanych typu S-508, którego dostawcą jest G. Spółka z o.o. z siedzibą w M., z art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W uzasadnieniu decyzji podano między innymi, że w trakcie prowadzonego postępowania Spółka G. Spółka z o.o. z siedzibą w L. przedstawiła opinię z dnia 6 grudnia 2001r. znak [...] C. [...] "M." z P. w sprawie deklaracji zgodności G. 27-07-1998, wydanej przez producenta reprezentowanego w Polsce przez dystrybutora firmę G. Spółka z o.o. na wyrób budowlany o nazwie "Zamek nawierzchniowy do szkła typ SGG S-508" Zgodnie z tą opinią "Deklaracja zgodności G. 27-07-1998" spełnia wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 1998r., w której producent na własną odpowiedzialność potwierdza, że wyrób, którego dotyczy spełnia wymagania określone we wskazanej deklaracji dokumencie odniesienia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu 20 marca 2002r. Pan K. K.. Nie zgodził się z powyższą decyzją ponieważ przywołane w uzasadnieniu dokumenty tj. deklaracja zgodności z dnia 27 lipca 1998 r., jak i opinia z dnia 6 grudnia 2001 nie dotyczą sprawy i nie powinny być przyjęte przez PINB, a tym bardziej użyte jako podstawa do wydania decyzji PINB zgodnie z wnioskiem miał wyjaśnić czy zostało naruszone przez firmę G. Prawo budowlane na podstawie przesłanych dokumentów, w szczególności deklaracji z dnia 24 lipca 1998r. – czego nie uczynił. Ponadto PINB w W. całkowicie pominął w prowadzonym postępowaniu przekazane przez odwołującego się materiały dowodowe tj. deklarację zgodności firmy G. dot. zamka S-508 z dnia 24 lipca 1998r. oraz opinię C.[...] M. z dnia 2 sierpnia 2001r. i 2 listopada 2001r., które to dokumenty są podstawą postępowania.
W uzasadnieniu odwołania domagał się konkretnej odpowiedzi, czy firma G. posługując się nieprawidłowymi deklaracjami, czyli dokumentami wg C. [...] M. niedopuszczającymi wyroby do obrotu narusza Prawo budowlane, czy też nie.
W dniu 9 maja 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wystosował do Pana K. K. pismo [...], w odpowiedzi na zapytanie skierowane pismem z 17 kwietnia 2002r., w którym poinformował, że wprowadzanie do obrotu lub przy wykonywaniu robót budowlanych stosowanie wyrobów budowlanych niedopuszczonych do obrotu i stosowania w budownictwie, w tym również posługiwanie się nierzetelną deklaracją zgodności, o której mowa w przepisach Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 1998r. w sprawie systemów oceny zgodności, wzoru deklaracji zgodności oraz sposobu znakowania wyrobów budowlanych dopuszczanych do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie (Dz.U. Nr 113, poz. 728), narusza normę prawną zawartą w art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.)
Jednocześnie powiadomił, że takie zachowania wyczerpują znamiona przestępstwa określonego w art. 91 ust. 2 powołanej ustawy, zagrożonego karą grzywny do 100.000 zł.
Decyzją nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podał między innymi, że odwołanie wniósł podmiot nie mający w powyższej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak wynika z analizy materiału dowodowego odwołującemu się nie można przypisać interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny uzasadniony tym, że zakupił on 85 sztuk zamków do drzwi lokali handlowych w obiekcie użyteczności publicznej, w odniesieniu do których z racji ich nienależytego działania (zamki zacinały się) wystąpił do dostawcy tych zamków o przedstawienie przez niego deklaracji zgodności wraz z innymi dokumentami dopuszczającymi w/w zamki do stosowania w budownictwie. Podkreślił również, że umorzenie postępowania odwoławczego nie jest jednoznaczne z przyjęciem, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi prawne.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł 11 lipca 2002 r. Pan K. K. zwany dalej skarżącym. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. obrazę art. 28 i 127 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie w następstwie niewłaściwej wykładni przepisów prawa budowlanego, a w szczególności art. 10 ustawy prawo budowlane, że skarżący jako dostawca wyrobów budowlanych nie ma przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zgodności wyrobu budowlanego – zamek typ S-508 do drzwi całoszklanych, którego dostawcą była firma G. Spółka z o.o. z art. 10, obrazę innych przepisów w tym regulacji ustawy z dnia 3 kwietnia 1993r. o badaniach i certyfikacjach.
- 2. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie należytego uzasadnienia prawnego decyzji o umorzeniu postępowania w kontekście w/w przepisów.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
W tym miejscu należy podnieść fakt, że mimo toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, w której stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2002r., wydanej przez PINB Powiatu W..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzją z dnia [...] listopada 2002r. decyzję stwierdzając nieważność postępowania.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje kontroli, o której mowa powyżej badając decyzją pod względem ich legalności, czyli zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji pod względem ich słuszności.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając powyższą sprawę powinien stosować procedurę administracyjną. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza m.in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest obowiązany do przestrzegania zasad dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Aby dobrze ustalić stan faktyczny i załatwić sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić przedmiot postępowania administracyjnego. Wniosek strony o wszczęcie postępowania jest w pierwszej swojej części dość ogólny, a następnie zawiera szereg pytań, na które organ (wg oświadczenia strony złożonego na rozprawie w dniu 1 lipca 2002r.) w ogóle nie udzielił odpowiedzi, poza jednym, w odpowiedzi na który wydano decyzję.
W wypadku, jeżeli wniosek strony o wszczęcie postępowania jest niejasny organ posiada instrumenty przy pomocy, których może ustalić czego wnioskodawca oczekuje od organu.
Wniosek w oparciu, o który wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie nie zawiera zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jasno sprecyzowanego żądania wnioskodawcy, a więc nie spełniał wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a. W związku z tym organ administracji powinien w trybie art. 64 § 2 k.pa.a wezwać wnoszącego wniosek (podanie) do usunięcia braków poprzez sprecyzowanie żądania w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się istotnego naruszenia w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wszczynając postępowanie bez ustalenia przedmiotu tego postępowania i dowolne przyjęcie, że wnioskodawcy chodzi o rozstrzygnięcie w zakresie zgodności wyrobu z art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm. z 2000r.) Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
W tym miejscu warto się również zastanowić, czy organ nadzoru budowlanego I instancji miał prawo wszcząć postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 10 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 10 odnosi się do stosowania wyrobów budowlanych w budownictwie. Definicję wyrobu budowlanego zawiera art. 3 pkt. 18 ustawy prawa budowlanego. Organ administracji I instancji nie zajął w ogóle stanowiska, czy przedmiotowy zamek do drzwi całoszklanych typu S-508 jest wyrobem budowlanym.
Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w niniejszej sprawie dwa zawiadomienia w trybie art. 61 k.p.a. o wszczęciu postępowania administracyjnego: jedno z 19 listopada 2001r., a drugie z dnia 3 grudnia 2001r., oba o numerze [...]. Jest to, co prawda, uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik postępowania, jednak świadczy o roztargnieniu pracowników organów administracji.
Wydając decyzję z dnia [...] lutego 2002r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę prawną tego umorzenia podał art. 105 § 2 k.p.a. Zgodnie z brzemieniem powyższego przepisu "Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony, oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym."
W powyższej sprawie wnioskodawca nie złożył wniosku o umorzenie postępowania w sprawie, dlatego też organ administracyjny umarzając postępowania w powyższej sprawie w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to postępowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozważał możliwość przyjęcia, że wydając powyższą decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., jako postępowanie bezprzedmiotowe, a wskazanie jako podstawy decyzji art. 105 § 2 jest jedynie błędem pisarskim. Jednak z analizy skromnego w tym wypadku uzasadnienia decyzji (nie spełniającego wymogów art. 107 § 3 k.p.a.) trudno jest stwierdzić w sposób jednoznaczny, że właśnie o to organowi chodziło.
Przechodząc do analizy uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, jak to już wyżej wskazano, że powyższe uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie przyczyn, z powodu których organ administracji innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pan K. K. przedłożył w sprawie szereg dokumentów, do których organ w ogóle się nie ustosunkował, co jest sprzeczne z wymogami powyższego przepisu.
Przechodząc do analizy decyzji wydanej przez organ II instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Aby dokonać prawidłowych rozważań dotyczących statusu strony w postępowaniu administracyjnym, trzeba przede wszystkim ustalić w sposób prawidłowy przedmiot postępowania administracyjnego. Kto inny będzie stroną postępowania w postępowaniu certyfikacyjnym, a kto inny będzie stroną w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Nieustalenie w sposób prawidłowy przedmiotu postępowania administracyjnego eliminuje, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, możliwość uznania, że ktoś nie jest stroną w danym postępowaniu.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że stroną nie jest każda osoba, która formułuje zarzuty, co do zgodności z prawem wykonanych robót, lecz podmiot posiadający interes prawny w ich podnoszeniu. Interes prawny wynika w sprawach budowlanych przede wszystkim z prawa własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich.
Organ nie wykazał jednak w sposób wyczerpujący, dlaczego odmówił przymiotu strony Panu K. K.. Ponadto dla prawidłowego ustalenia, kto jest stroną w postępowaniu konieczne jest ustalenie przedmiotu postępowania, czego organ nie uczynił, a więc zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest możliwości oceny statusu strony w powyższym postępowaniu.
Interes prawny może wynikać w sprawach rozstrzyganych w oparciu o przepis prawa budowlanego również z pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Ponadto organ nie wziął pod rozwagę faktu, że interes prawny Pana K. K. może wynikać z innej normy prawa materialnego – niekoniecznie prawa budowlanego.
Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
Orzekanie o 152 p.p.s.a. nie było w tym wypadku konieczne, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.