Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 27 września 2000 r. (...) Rada Miejska w O. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43/ uchwaliła, iż ustalanie opłat za wodę i wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta odbywa się na takich zasadach, że Zarząd Spółki z o.o. PWiK w O. po uzyskaniu opinii Rady Nadzorczej Spółki na podstawie kryteriów określonych w par. 3 ust. 2 i 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. przedstawi propozycję wysokości opłat za wodę i wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta O., a Zarząd Miasta ustali wysokość opłat za wodę i wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta O. po uzyskaniu opinii Komisji Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej, przy czym wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta.
Uchwałą z dnia 26 października 2000 r. (...) Zarząd Miasta O. na podstawie par. 1 ust. 3 uchwały Rady Miasta O. z dnia 27 września 2000 r. ustalił opłaty za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę PWiK Spółka z o.o. w O. i za ścieki wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych PWiK Spółki z o.o. w O. Rada Miasta O. i Zarząd Miasta O. wezwaniami nadanymi w dniu 17 listopada 2000 r. przez Stowarzyszenie "O.F.S." w O. oraz pismami z dnia 10 listopada 2000 r. skierowanymi przez Spółdzielnię Mieszkaniową "J." w O. wezwani zostali do usunięcia naruszenia prawa, polegającym na wydaniu przez Radę Miasta uchwały w sprawie ustalenia zasad określenia wysokości opłat przez Zarząd Miasta za wodę i wprowadzanie ścieków, oraz na wydaniu przez Zarząd Miasta O. uchwały w sprawie opłat za wodę pobraną z urządzeń kanalizacyjnych.
Prezydent Miasta O. zawiadomił Stowarzyszenie "O.F.S." i Spółdzielnię Mieszkaniową "J." w O., iż uchwały z dnia 27 września 2000 r. i z dnia 26 października 2000 r. nie naruszają prawa i nie są sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, albowiem nie cały majątek zarządzany przez PWiK Spółkę z o.o. stanowi jej własność. Nadto stwierdzono, iż powyższe uchwały nie naruszają prawa i nie są sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, albowiem orzeczenie Trybunału dotyczyło niezgodności par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków z art. 107 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Podstawą prawną podjęcia uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia 27 września 2000 r. były przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, a w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Spółdzielnia Mieszkaniowa "J." w O. i Stowarzyszenie "O.F.S." w O. We wniesionych skargach skarżący działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym domagali się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta (...) z dnia 27 września 2000 r. i uchwały Zarządu Miasta O. (...) z dnia 26 października 2000 r.
Zaskarżonym uchwałom skarżący zarzucili nieważność z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej i kodeksu handlowego dotyczącego uprawnień organów spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.
Skarżący wskazali, iż Rada Miasta uchwalając zasady opłat za wodę i wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, a zwłaszcza dając delegację Zarządowi Miasta do ustalenia tych opłat naruszyła art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Podczas przekształcenia w 1997 r. przedsiębiorstwa komunalnego PWiK w O. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gmina O. wnosząc do Spółki jako aport swoje mienie w postaci tego przedsiębiorstwa, stała się tym samym wspólnikiem, ale straciła na rzecz spółki własność wniesionego do niej mienia. Ponieważ akt założycielski spółki nie powierza ustalenia czy też zatwierdzenia opłat za wodę i wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych ani Radzie Nadzorczej, ani Zgromadzeniu Wspólników, zatem jedynym kompetentnym organem do ustalenia tych opłat jest Zarząd.
W ocenie skarżących zaskarżone uchwały naruszyły art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez przekroczenie swoich kompetencji, a zarazem przepisy kodeksu handlowego, ingerując w prawo podejmowania samodzielnych decyzji przez osobę prawną jaką jest PWiK Spółka z o.o. w O. w zakresie ustalania opłat za wykonywane przez nią usługi komunalne.
W odpowiedzi na skargi Rada Miasta O. i Zarząd Miasta O. wnieśli o oddalenie skarg ewentualnie o ich odrzucenie.
Wnosząc o oddalenie skarg stwierdzono, iż PWiK Sp. z o.o. w O. nie jest właścicielem wszystkich eksploatowanych urządzeń, z części z nich korzysta na podstawie umowy użytkowania zawartej z Gminą. Zważywszy na powyższe, zaskarżone uchwały są w ocenie organów Gminy aktem kontroli społecznej w stosunku do propozycji cen przedstawionych przez Zarząd Spółki.
Wnosząc zaś o odrzucenie skarg wskazano, iż legitymacji skarżącego Stowarzyszenia nie uzasadniają jego cele statutowe, ani też skarżący nie wykazał naruszenia interesów prawnych innych osób.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi nie są zasadne.
Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest dokonanie oceny charakteru zaskarżonych uchwał, to jest czy są to uchwały podjęte przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w ostatnich latach ugruntowany jest pogląd, stosownie do którego w różnego rodzaju sprawach należących do zadań własnych gminy o charakterze działań publicznych, realizowanych w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej. Wynika to z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 /OTK 1994 cz. II poz. 46/, postanowień Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r. III RN 41/97 /OSNAPU 1998 nr 6 poz. 171/, z dnia 3 września 1998 r. III RN 52/98 /OSNAPU 1999 nr 9 poz. 296/ i III RN 53/98 /Wokanda 1999 nr 9 str. 23/ oraz uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. OPS 3/98 /ONSA 1998 Nr 4 poz. 109/ i wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. OSA 1/99 /ONSA 1999 Nr 4 poz. 109/.
Można zatem przyjąć, że w orzecznictwie sądowym dominuje szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./, ze względu na uregulowania zawarte w jej art. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2, wskazuje na to, iż ustalanie przez organy gmin cen i opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej ma charakter spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przyjmując w związku z powyższym, iż zaskarżone uchwały zostały podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, należy uznać, że skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "J.", jako podmiot korzystający z urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz wytwórca ścieków, ponoszący z tego tytułu opłaty ustalone zakwestionowaną uchwałą, ma interes prawny wymagany do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Taki interes prawny wymagany do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie posiada również Stowarzyszenie "S.F.O.", a interes ten wynika z zakresu działalności określonej statutem tegoż podmiotu, a nadto z faktu posiadania siedziby w O., przez co skarżący korzysta też z urządzeń zaopatrzenia w wodę, jest też wytwórcą ścieków, ponoszącym z tego tytułu opłaty ustalone zakwestionowaną uchwałą. Skargi są więc dopuszczalne.
Przechodząc do kolejnego zagadnienia, tj. czy organy Gminy były upoważnione do podjęcia zakwestionowanych uchwał, to należy stwierdzić, iż działając w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej Rada Miejska i Zarząd Miasta w O. władne były do podjęcia zaskarżonych uchwał.
Z dniem 27 maja 1990 r. powstały gminy, jako osoby prawne samorządu terytorialnego /art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm., art. 40 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ i nastąpiła wówczas - z mocy prawa - komunalizacja mienia zarówno przedsiębiorstw państwowych, dla których terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organu założycielskiego, jak i - w drodze przekazania - mienia służącego użyteczności publicznej, należącego do przedsiębiorstw państwowych, których organem założycielskim był wojewoda.
Urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne /stanowiące dotychczas własność Państwa/ stały się z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej, polegającej na wykonywaniu przez gminę zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych /art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej/, a do takich należą bez wątpienia zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej w sprawach wodociągowych, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Wymienione wyżej zadania należą zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy.
Niezależnie od postanowień wyżej przedstawionych ustawa o gospodarce komunalnej stanowi też, iż gospodarka komunalna może być prowadzona przez gminę w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego /art. 2, art. 14 ust. 1, art. 21 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. - Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./.
W przedmiotowej sprawie Gmina Miejska O. aktem przekształcenia przedsiębiorstwa z dnia 30 czerwca 1997 r. sporządzonym w formie aktu notarialnego, korzystając z uprawnień przewidzianych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej i w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w O. przekształciła Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w O. w jednoosobową Spółkę Gminy O. z ograniczoną odpowiedzialnością. W spółce jednoosobowej zaś jedyny wspólnik wykonuje wszystkie uprawnienia przysługujące zgromadzeniu wspólników /art. 156 Kodeksu spółek handlowych/.
Podkreślić też należy, iż stosownie do postanowienia zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej Gminę, w spółce powstałej w wyniku przekształcenia w jednoosobową spółkę gminy /art. 14 ustawy gospodarce komunalnej/, reprezentuje zarząd gminy. Z kolei zarząd gminy jest organem gminy i to organem wykonawczym gminy /art. 11a pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarząd wykonuje uchwały rady gminy, która to rada jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy /art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/.
Wobec tego, iż wskazane w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zadania są niewątpliwie usługami komunalnymi o charakterze użyteczności publicznej, to z tych względów do usług z tego zakresu zastosowanie ma przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, stosownie do którego to przepisu organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:
- - wysokości cen i opłat, albo
- - o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej,
- - oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Będące przedmiotem skargi uchwały dotyczą kwestii związanych z ustaleniem cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej.
Zważywszy na powyższe normy prawne nie można odmówić radzie gminy uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej do podjęcia uchwały określającej wysokość opłat za wodę i ścieki, czy też uchwały określającej zasady /sposób/ ich ustalenia. Dopuszczalne jest też stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej powierzenie przez radę uprawnienia wskazanego w art. 4 ust. 1 pkt 2 zarządowi gminy, co miało miejsce w sprawie niniejszej.
W świetle przedstawionych wyżej norm prawa, a w szczególności art. 4 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 156 ustawy Kodeks spółek handlowych /poprzednio art. 158 ustawy Kodeks handlowy/ przy uwzględnieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić trzeba, iż gmina niezależnie od faktu, iż jest jednoosobowym wspólnikiem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, to jest ona upoważniona również do podejmowania, poprzez swe organy, uchwał w trybie i w przedmiocie właściwym dla nich, jako jednostek samorządu terytorialnego upoważnionych do realizacji zadań im przypisanych określonymi przepisami prawa. Podkreślić przy tym należy, iż uprawnienie przypisane organom gminy w żadnym razie nie narusza kompetencji organów Spółki z o.o.
Odnosząc przedstawione wyżej uwagi do rozpoznawanej sprawy to stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy gmina będąca w dalszym ciągu właścicielem części środków trwałych związanych z prowadzeniem działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę, kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, będąca jednocześnie jednoosobowym wspólnikiem Spółki z o.o., upoważniona była do podjęcia zaskarżonych uchwał w oparciu o ustawę o gospodarce komunalnej, a stanowiących realizację zadań przypisanych jej jako jednostce samorządu terytorialnego.
Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia uprawnień organów spółki z ograniczoną odpowiedzialnością poprzez podjęcie przez organy gminy zaskarżonych uchwał, stwierdzić trzeba, że w sytuacji uznania przez określoną spółkę prawa handlowego, iż nastąpiło naruszenie jej uprawnień, to przepisy Kodeksu handlowego, obecnie ustawy Kodeks spółek handlowych, określają krąg podmiotów, upoważnionych do wystąpienia z zarzutami zwalczającymi tego rodzaju naruszenia. Po stronie skarżących nie wynika żadne upoważnienie do działania w imieniu, czy też na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w odniesieniu, do której skarżący wywodzą, że prawa tego podmiotu zostały naruszone.
Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.